Уже прошло почти два года с момента вступления в силу ч. 3 ст. 35 Федерального закона № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» об обязательном членстве кредитных кооперативов в саморегулируемых организациях. Все добросовестные участники рынка давно выполнили это требование и теперь исправно пополняют компенсационные фонды саморегулируемых организаций, которые уже в свою очередь успели набить первые шишки с нерадивыми членами.
Многие проблемы саморегулирования, свойственные другим секторам экономики, обошли кредитную кооперацию стороной. Прежде всего, это проблемы неэффективной работы с компенсационными фондами и формального членства в саморегулируемых организациях, когда весь смысл их деятельности сводится к сбору членских взносов. В результате даже некоторые представители власти стали говорить о переносе положительного опыта саморегулирования кредитной кооперации на иные секторы финансового рынка. Во многом этот успех связан с кооперативными, историческими и надзорными особенностями кредитной кооперации.
Во-первых, деятельность кредитных кооперативов основана на саморегулировании, т.к. граждане самоорганизуются для удовлетворения своих финансовых потребностей. А с появлением саморегулируемых организаций для кооперативов просто добавился дополнительный уровень контрольной надстройки. Если раньше пайщики могли контролировать деятельность только своего кооператива, то теперь они через делегированного представителя в саморегулируемую организацию контролируют работу целого объединения кооперативов.
Во-вторых, практически все саморегулируемые организации возникли на основе действующих объединений, имеющих свой авторитетный костяк. Он стал обрастать новыми членами, которые разделяют стандарты этих образующих кооперативов. Самым сложным было преодоление законодательного рубежа в 100 кооперативов или 100 000 пайщиков: кто-то дорисовывал членов, кто-то брал всех без разбора, но в последующем наступило исправление данной ситуации без вмешательства регулятора.
В-третьих, законодатель отдал саморегулируемым организациям не весь контроль за деятельностью кредитных кооперативов. Государство сохранило за собой право осуществлять надзор как за саморегулируемыми организациями, так и за кредитными кооперативами, число членов которых превышает 5 000 пайщиков. Кроме того, контрольный орган может проверять любой кредитный кооператив одновременно с саморегулируемой организаций. Тем самым государство вынуждает саморегулируемые организации не пренебрегать своими обязанностями. Как говорится «на то и кот, чтоб мыши не дремали». Правда, постоянная смена «кота» может негативно сказаться на качестве надзора за деятельностью саморегулируемых организаций.
В настоящее время наступил этап проведения проверок саморегулируемых организаций со стороны контрольного органа, ведь действующую норму об обязательном контроле саморегулируемой организации раз в два года никто не отменял.
Отличительная особенность порядка проверки саморегулируемых организаций от кредитных кооперативов заключается в том, что контроль за ними осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», но с оговоркой, сделанной в ч. 4 ст. 1 данного закона. В ней говорится, что отдельные особенности проведения проверки могут быть установлены другими федеральными законами — в нашем случае это ст. 41 Федерального закона № 190-ФЗ «О кредитной кооперации».
Порядок организации и проведения проверок кредитных кооперативов не подпадает под действия Федерального закона № 294-ФЗ, поскольку они относятся к категории финансовых организаций. Порядок проведения проверок кредитных кооперативов в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» устанавливается уполномоченным органном. Сейчас этот порядок еще не утвержден, т.е. вопрос контроля кредитных кооперативов находится в правовом вакууме.
Кроме того, в рамках дальнейшей регламентации деятельности органов государственной власти в отношении проведения проверок саморегулируемых организаций было принято Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1202 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций».
При этом законодательное регулирование надзора за саморегулируемыми организациями постепенно обрастает новыми нормами.
Так, в конце 2011 г. была введена дополнительная обязанность для саморегулируемых организаций по предоставлению ФСФР России сведений об осуществлении контроля за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой организации. Для реализации данной нормы был принят приказ Минфина России «Об утверждении Порядка представления саморегулируемой организацией кредитных потребительских кооперативов сведений об осуществлении контроля за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой организации кредитных потребительских кооперативов». Сейчас этот приказ проходит государственную регистрацию.
Сведения, которые саморегулируемые организации должны будут представлять регулятору в соответствии с данным приказом, носят как статистически-информационный, так и контрольный характер. Это общая информация о кредитных кооперативах, являющихся членами саморегулируемой организации: количество пайщиков, привлеченные и выданные средства, накопленные резервные и паевые фонды, а также сведения о количестве поступивших жалоб, проведенных проверках, выявленных нарушениях.
Кроме того, данный приказ регламентирует порядок представления саморегулируемой организацией в контрольный орган материалов проверки кредитного кооператива, если по результатам такой выявлены нарушения, а также информирования о принятых мерах в отношении данного кооператива.
Другим важным законодательным изменением в области саморегулирования стал законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам повышения информационной открытости саморегулируемых организаций», подготовленный для реализации «предвыборных Указов Президента Российской Федерации» (пп. «б» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601). К сожалению, он был создан в некоторой спешке, что отразилось на его качестве и в связи с чем он был доработан Комитетом Государственной Думы по вопросам собственности.
При этом проблема информационной открытости для саморегулируемых организаций кредитных кооперативов достаточно актуальна. Большинство саморегулируемых организаций кредитных кооперативов осуществляют раскрытие только информации, предусмотренной пп. 1-7 ст. 37 Федерального закона № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», забывая об иных требованиях, установленных ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». Такая ситуация сложилась еще на этапе получения саморегулируемыми организациями своего статуса, когда действовало негласное правило о том, что первоначально необходимо раскрыть хотя бы отраслевые требования, поскольку практически все претенденты на получение статуса саморегулируемой организации не раскрывали своих нормативных документов из-за банального опасения их плагиата.
В последнее время государственная политика в области саморегулирования шла по укреплению Федерального закона № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и приведения всех отраслевых законов, том числе Федерального закона № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», к базовому закону.
Однако революционные предложения Банка России по саморегулированию финансовых рынков, воплотившиеся в проект федерального закона «Об особенностях деятельности саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков», изменили прежнюю тенденцию. И если вопрос о выделении особенностей саморегулирования в сфере финансовых рынков был давно назревавшим и необходимым, то предложенная конструкция законопроекта стала спорной.
При этом изменения, предусматриваемые законопроектом для кредитной кооперации, приведут к перестроению всей системы саморегулирования в кредитной кооперации: скорее всего на рынке вместо 10 останется три саморегулируемые организации, а их полномочия будут ограничены. Так, саморегулируемым организациям придется согласовывать свои стандарты с регулятором и принимать их согласно перечню, определенному регулятором, доказывать регулятору свои возможности на реализацию своего права на проведение проверок своих членов на соответствие требованиям Федерального закона № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», согласовывать с регулятором возможность своего участия в качестве наблюдателя при проведении регулятором проверки своих членов и даже согласовывать свою смету.
Понимая, что некоторые нормы просто абсурдны, да и инициаторы предложений скорее прощупывали почву для понимания возможных путей развития саморегулирования в сфере финансовых рынков, следует ожидать существенной корректировки законопроекта.
Но будем надеяться, что изменения будут все же носить эволюционный характер. В связи с чем хочется привести цитату из высказывания бывшего министра экономического развития Эльвиры Набиулиной, которая возглавит Банк России: «Говоря о развитии саморегулируемых организаций, надо отдавать себе отчет в том, что данный институт очень молод. И если мы будем слишком быстро пытаться заместить государственное регулирование саморегулированием, то свои функции саморегулируемые организации будут выполнять только формально. Возникнет существенный риск использования схем саморегулирования в качестве административного барьера, организации начнут быстро коррумпироваться. Особенно велики эти риски при распространении «обязательного» саморегулирования на новые отрасли».
Источник: Вопросы кредитной кооперации, №1, 2013 г.