Система страхования вкладов: мировой опыт и специфика России

В процессе глобального финансового кризиса, затронувшего большинство государств, высшее руководство многих стран активизировало работы, направленные на создание либо модернизацию механизмов, способствующих поддержанию стабильности национальных банковских систем и обеспечению эффективной защиты интересов клиентов банков, которые начинают испытывать трудности или разоряются.

За последние 10 лет в научной среде и международных финансовых организациях произошло заметное переосмысление отношения к страхованию вкладов, роли и месту соответствующих систем. Если раньше это было скорее нейтрально-настороженное отношение, то сейчас на международном уровне со всей очевидностью доказана важность и действенность этого инструмента государственной политики.

Осознание этого факта послужило основой международных усилий в области систематизации опыта и формирования передовой практики организации систем страхования вкладов. Важной вехой в этом плане стал доклад Совета по финансовой стабильности «О мерах по повышению устойчивости рынка и укреплению институциональной инфраструктуры», подготовленный им по поручению лидеров ведущих государств мира, получивший одобрение «Большой восьмерки», а затем и «Большой двадцатки» и опубликованный в апреле 2008 г. В этом докладе, в частности, была отмечена возросшая роль систем страхования депозитов в поддержании стабильности национальных финансовых систем, но одновременно признавалось, что широко распространенные в мире системы страхования вкладов (депозитов) не имеют четких международно признанных ориентиров, по которым можно было бы оценивать их эффективность.

В июле 2008 г. Базельским комитетом по банковскому надзору и Международной ассоциацией страховщиков депозитов была сформирована рабочая группа, результатом деятельности которой стало принятие этими двумя организациями в июне 2009 г. совместного документа - «Основополагающих принципов для эффективных систем страхования депозитов» (далее - Основополагающие принципы), в которых на основе обобщения наилучшей практики сформулированы рекомендации, как добиться максимальной отдачи от этого важного инструмента поддержания финансовой и социальной стабильности. Продолжением этой совместной работы стала подготовка Методологии оценки национальных систем страхования вкладов на предмет соблюдения этих принципов, которая в сентябре 2009 г. направлена на согласование в Международный валютный фонд. Предполагается, что на основании этой Методологии международные организации, а также сами государства смогут оценивать эффективность национальных систем страхования депозитов, а также корректировать свою политику в направлении повышения их эффективности, опираясь на авторитетное мнение международного сообщества. (Дополнение Основополагающих принципов методологией их применения сделано по аналогии с Базельскими принципами эффективного банковского надзора (1997 г., в настоящее время применяется версия от октября 2006 г.), методология применения которых была утверждена Базельским комитетом по банковскому надзору в 1999 г.)

Структурно Основополагающие принципы состоят из трех частей, касающихся соответственно:

Относительно роли систем страхования отмечается, что при правильной организации их функционирования они реально и эффективно способствуют поддержанию стабильности национальной финансовой системы, должным образом защищая интересы вкладчиков банков, делая ясными и понятными обязательства государства перед ними и другими группами кредиторов, укрепляя доверие общества к банковской системе и государству, предотвращая массовое изъятие сбережений из банков и ограничивая финансовые и социальные последствия разорения отдельных кредитных организаций. Подчеркивается, что создание системы страхования вкладов (далее - ССВ) позволяет возложить основную финансовую нагрузку, связанную с покрытием затрат, являющихся результатом банкротства отдельных банков, на саму банковскую систему, которая является главным бенефициаром страхования вкладов, сняв эту нагрузку (частично или полностью) с государства и вкладчиков. При этом отмечается, что ССВ не предназначены для того, чтобы самостоятельно справляться с угрозой банкротства крупных банков и с системными кризисами, поскольку это сделало бы страхование вкладов чрезмерно обременительным для банков. В таких ситуациях оправданным является вмешательство государства и требуются согласованные действия правительства, центрального банка и самой ССВ.

Очевидно, что эффективность ССВ зависит от ряда условий. В их числе:

В документе сформулировано 18 принципов. Отметим, что российская система практически соблюдает 15 из них, два принципа для нас в настоящее время неактуальны и один принцип не применяется. Это позволяет сделать обоснованный вывод, что российская ССВ достаточно продумана и эффективно организована, что подтверждается всей историей ее работы и особенно в острый кризисный период (с октября 2008 г. по февраль 2009 г.).

Остановимся на принципах, которые в России выполняются.

Согласно Принципу 1 цели ССВ как проводника государственной политики четко сформулированы в законодательстве.

Законодательно определены функции (Принцип 3) и полномочия (Принцип 4) системы и соответственно Агентства по страхованию вкладов Российской Федерации (далее - АСВ) как организации, отвечающей за их реализацию. Это обеспечение функционирование системы обязательного страхования вкладов, осуществление процедур конкурсного производства (ликвидации) в отношении нежизнеспособных банков и мер по предупреждению банкротства в отношении жизнеспособных системно значимых кредитных организаций.

Система управления АСВ обеспечивает эффективное выполнение возложенных на него функций и полномочий. Оно обладает операционной независимостью; подотчетно в своих действиях перед Правительством Российской Федерации, Банком России и Федеральным Собранием Российской Федерации; действует транспарен-тно; защищено от необоснованного политического вмешательства в его деятельность (Принцип 5).

АСВ активно и плодотворно сотрудничает с Банком России и Правительством Российской Федерации в плане согласования и координации принимаемых решений и действий (Принцип 6), обеспечения обмена информацией по вопросам, касающимся выполнения функций, возложенных на ССВ.

Членство банков в системе является обязательным, и отзыв у банка лицензии автоматически прекращает его членство в системе (Принцип 8).

Закон № 177-ФЗ однозначно определил круг страхуемых депозитов, ограничив его счетами и вкладами физических лиц, и установил обоснованный, по нашему мнению, размер страхового возмещения. В настоящее время это 700 тыс. руб., который обеспечивает полную защиту средств 98,9% вкладчиков, а по сумме 63% всех застрахованных обязательств банков перед физическими лицами, что выше либо сопоставимо с аналогичными системами большинства других стран, имеющих ограниченную гарантию по вкладам. Обеспечивается постоянный мониторинг достаточности уровня страхового покрытия и его корректировка с учетом изменения доходов населения, их сбережений, а также финансовых возможностей самой ССВ (Принцип 9).

Законодательно определены источники финансирования деятельности АСВ. Выплата возмещения по вкладам осуществляется за счет средств, накапливаемых в фонде обязательного страхования вкладов, который на середину декабря 2009 г. составлял 93,1 млрд руб. В структуре источников фонда страхования вкладов страховые взносы банков составляют 87,3%, имущественный взнос Российской Федерации - 7, капитализированная прибыль - 5,3%. Законом также предусмотрена возможность получения ССВ государственной поддержки в случае угрозы возникновения дефицита фонда. Следует отметить, что сегодня такая угроза отсутствует и в настоящее время нет оснований полагать, что она возникнет и в будущем (хотя как показывает опыт других стран, при серьёзных кризисах нельзя исключать возможность образования дефицита фондов, как это произошло в 2009 г. в США, в 90-е гг. XX в. в Канаде, Словакии и некоторых других странах). АСВ осуществляет текущий мониторинг состояния банков-участников и оценивает уровень достаточности фонда, о чем регулярно информируется совет директоров, состоящий из представителей Правительства Российской Федерации и Банка России. Работа по санации банков ведется за счет средств специального имущественного взноса Российской Федерации, что полностью соответствует положениям Принципа 11.

Принцип 12 устанавливает, что для эффективной работы ССВ необходимо постоянно информировать население и широкую общественность об основных параметрах предоставляемой страховой защиты и о том, как она действует на практике. Следует лишь сказать, что за несколько первых месяцев острой фазы кризиса (с начала осени 2008 г. до начала 2010 г.) в заметной степени благодаря постоянной информационной работе доля населения, знающего о том, что в России есть ССВ, выросла с 30 до 80%.

Еще один важный принцип (Принцип 14) указывает на то, что лица, причастные к доведению банков до банкротства, должны юридически преследоваться и привлекаться к ответственности. Агентство этим активно и достаточно успешно занимается в рамках своей работы по ликвидации банков и намерено распространить эту деятельность и на тех, кто своим безответственным поведением довел банки до состояния, когда без помощи государства они бы не выжили.

Принцип 15 относится в меньшей степени к ССВ и в большей - к Банку России, который, как и АСВ, также участвовал в работе над Основополагающими принципами. Согласно этому Принципу выявление проблемных банков и признание их состояния требующим незамедлительного вмешательства должно осуществляться на ранней стадии и на основании четко сформулированных критериев. Как нам представляется, такая система Банком России выстроена и достаточно успешно работает.

Одним из достоинств российской системы страхования является то, что выплата возмещения осуществляется в минимальные сроки, которые многим другим странам пока не по силам. В Европе только сейчас поставили задачу добиться начала выплат в течение 20 рабочих дней с наступления страхового случая, тогда как у нас она в большинстве случаев начинается не позднее, чем через 14 календарных дней. Отметим, что в ряде стран доступ вкладчиков к своим деньгам практически не прерывается в случае закрытия банка. Такая практика существует в США, и о намерении следовать их опыту заявила недавно Великобритания. Согласно Принципу 17 страховщик депозитов должен быть заблаговременно - за достаточный срок - уведомлен или проинформирован о ситуациях, когда может потребоваться организовать выплату возмещения и получить доступ к информационной базе по вкладчикам.

Наконец, Принцип 18 устанавливает, что страховщик депозитов после выплаты возмещения должен иметь право на компенсацию этих своих затрат за счет конкурсной массы банка, для чего он должен иметь возможность оказывать реальное влияние на работу с активами несостоятельных банков. Нельзя сказать, что АСВ во всех случаях будет удаваться компенсировать свои затраты на выплату возмещения, да это и не возможно. В этом смысле страхование вкладов - это планово-убыточная деятельность. Однако до настоящего времени за счет эффективной работы с активами ликвидируемых банков средства фонда страхования вкладов из счет конкурсной массы возвращались полностью (по 24 банкам, в которых начаты расчёты с кредиторами, возвратность средств пока составляет 18,5%).

По отдельным вопросам российская ССВ может быть усилена. Прежде всего это касается Принципа 2. Признается, что системы страхования вкладов, как и другие виды страхования, понижают уровень ответственности застрахованных за свои действия и решения, в нашем случае в отношении выбора более надежного банка или поведения банков, которые могут строить свою деятельность исходя из ожидания, что государство в любом случае защитит их вкладчиков или вообще не позволит им обанкротиться. В связи с этим при создании ССВ обязательно предусматриваются механизмы, препятствующие такому поведению.

Российская система имеет целый ряд подобных механизмов:

В качестве дополнительного механизма, который может способствовать более ответственному поведению банков и который целесообразно в будущем внедрить в России, принципы рекомендуют создание системы дифференцированных взносов, когда уровень ставки взноса каждого конкретного банка зависит от уровня рисков, который он накладывает на ССВ. АСВ предполагает начать изучение возможности внедрения такой системы в ближайшее время - в тесном взаимодействии с Банком России, выстраивающим систему риск-ориентированного надзора.

Следует признать эффективными применяемые в России процедуры урегулирования несостоятельности банков (Принцип 16), которые с принятием Закона № 175-ФЗ стали близки к оптимальным. Они обеспечивают снижение ущерба, наносимого рынку разорением отдельных банков, максимизацию выручки от реализации активов несостоятельных банков, а также укрепление рыночной дисциплины с помощью привлечения к ответственности лиц, чьи действия или решения нанесли ущерб интересам кредиторов, общества и государства. Недавно Банк России и АСВ получили возможность применять эффективные механизмы санации банков, позволяющие эффективно задействовать возможности частного сектора, сохранять эффективный бизнес проблемных банков. При этом банки несут ответственность за свои действия. В числе таких механизмов: перевод активов и обязательств в финансово устойчивые кредитные организации, содействие инвесторам в санации банков и временное вхождение АСВ в капитал системно значимых банков в целях их финансового оздоровления. Представляется разумной возможность перевода активов и обязательств на постоянной основе, а не только при санации банков.

Есть два принципа, которые в настоящее время не являются для нас актуальными. Первый из них - это Принцип 7, провозглашающий необходимость координировать действия надзорных органов и страховщиков депозитов в случае разорения банков, работающих в международных масштабах через свои филиалы. В России законодательно нет филиалов зарубежных банков, поэтому в случае разорения иностранной материнской компании ликвидация ее дочернего банка, зарегистрированного в России, и выплата возмещения вкладчикам будет осуществляться в соответствии с нормами российского законодательства.

Неактуален для нас и Принцип 10, касающийся перехода от неограниченной гарантии к ограниченному страховому покрытию. Были периоды в нашей истории, когда государство полностью защищало банковские вклады в отдельных банках. И при создании системы страхования вкладов предусматривался переходный период - для части клиентов Сбербанка России. Этот переход был безболезненно завершен. А то, что наше государство в условиях нынешнего кризиса не стало вводить полную гарантию по вкладам, оказалось правильным решением и еще одним подтверждением высокой эффективности созданной системы.

Единственный Основополагающий принцип, который не выполняется из-за специфики российской правовой системы, это Принцип 13. Он устанавливает, что страховщик депозитов и его работники должны иметь закрепленную в законодательстве защиту от судебного преследования за их решения и действия, принятые в ходе добросовестного выполнения возложенных на них функций и полномочий. Такая защита должна сочетаться с обеспечением соблюдения правил в отношении конфликта интересов и кодекса поведения, четкой системой подотчетности и ответственности за результаты деятельности. V нас такой защиты законодательство не предусматривает - ни для Банка России, ни для АСВ. Однако подготовительные работы в этом направлении уже осуществляются.

Подводя итог, можно определить и пять перспективных направлений развития российской ССВ в свете Основополагающих принципов.
Во-первых, это распространение страховой защиты на другие категории депозитов, важные с точки зрения целей политики государства (Принцип 9), в частности на счета индивидуальных предпринимателей и в последующем, возможно, на счета предприятий малого и среднего бизнеса, некоммерческих организаций.

Во-вторых, перевод в режим постоянно действующих положений Федерального закона № 175-ФЗ о санации банков, распространение возможности передачи активов и обязательств на ликвидируемые банки (Принципы 15 и 16).

Третье - внедрение системы дифференцированных взносов (Принцип 11).

Четвертое - совершенствование системы корпоративного управления АСВ (Принцип 5): усиление роли Совета директоров в определении стратегии деятельности Агентства и контроле за ее реализацией, развитие системы управления рисками, повышение качества системы финансового планирования и внутреннего контроля, оптимизация бизнес-процессов и пр. Такая работа активно ведется, в том числе в рамках поручения Президента России о повышении эффективности работы государственных корпораций.

Пятое - создание системы правовой защиты работников, занимающихся ликвидацией и санацией банков (Принцип 13).

Кроме того, АСВ во взаимодействии с Минфином России и Банком России на постоянной основе и далее будет обеспечивать поддержание на обоснованном уровне размера предоставляемой страховой защиты (Принцип 9).

АСВ поставило перед собой задачу быть в числе лидеров мирового сообщества страховщиков депозитов. Для этого оно намерено активно совершенствовать свою работу, внедрять самый эффективный международный опыт, творчески подходить к выполнению поставленных перед нами государством задач, а также делиться своим успешным опытом с зарубежными коллегами. Но главное - это быть действительно востребованным инструментом внутренней политики государства - социально-экономической и финансовой, полезным и пользующимся доверием общества защитником прав и интересов вкладчиков и кредиторов банков, действенным стабилизирующим элементом российской банковской системы.

Источник: журнал "Проблемы теории и практики управления, №2, 2010.