К вопросу об оптимизации законодательной базы кредитной кооперации в России

Гражданское общество, формирующееся в современной России, трудно представить без институтов самоуправления, к которым в том числе относятся кооперативные организации, включающие и кредитные кооперативы. Если в качестве одного из критериев зрелости гражданского общества принять развитость институтов самоуправления, то можно увидеть, что кредитные кооперативы, едва заметные в середине 90-х годов прошлого века, ныне образуют сектор отечественного финансового рынка.

И хотя ситуация того времени в обществе была очень далека от благоприятной для создания таких институтов – крах финансовых пирамид, неспособность государства защитить своих граждан от обмана и мошенничества финансовых дельцов, надвигавшийся, а затем и разразившийся в стране финансово-банковский кризис, массовым порядком уничтоживший сбережения рядовых граждан - именно такая обстановка пробудила в массах стремление к самоорганизации в управлении денежными средствами. Имеются и факты подтверждающие это. Большинство построенных и затем развалившихся финансовых пирамид действовало в южных регионах страны, в частности, в Волгоградской области и именно там появились первые кредитные кооперативы, ставшие позднее флагманами всего движения.

Осознавая ответственность перед своими членами, кредитные кооперативы сразу же стали активными участниками формирования правовых основ деятельности этих организаций, юридического прецедента для которых в стране вообще не было. Нечего было заимствовать из законов, не утративших силу после распада СССР. В должном объеме невозможно было воспользоваться и опытом дореволюционной России из-за различий в социально-экономической структуре общества, политических системах, функциях органов исполнительной власти и т.д.

Первыми законами, легализовавшими статус кредитных кооперативов в качестве субъектов правоотношений стали ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» и ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан», принятые соответственно в 1995 и 2001 годах. Несомненно, введение в действие этих законов стало шагом в верном направлении с учетом того, что общих правовых норм, регулирующих деятельность кредитных кооперативов к тому времени не было. Правда, законом «О сельскохозяйственной кооперации» не ставилась задача по системному правовому обеспечению кредитных кооперативов. В нем эти организации рассматривались в контексте сельскохозяйственной (отраслевой) кооперации. В подобном подходе мало что изменилось с введением в закон в 2003 году специальной статьи 40.1. «Особенности деятельности кредитных кооперативов». С другой стороны, закон «О кредитных потребительских кооперативах граждан», хотя и представляет собой систематизацию норм по регулированию этих организаций, распространяет их только на физических лиц.

Способствовало ли введение в действие этих законов формированию цивилизованного правового поля для отечественных кредитных кооперативов? Очевидно, что на этот вопрос можно дать только отрицательный ответ с учетом того, что их принятие не ограничило возможность создания кредитных кооперативов на основе других правовых актов и норм - Гражданского кодекса Российской Федерации (ст.50, ч.3; ст.116), ФЗ «О потребительской кооперации(потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»(ст.2 и ст.5), а позднее – ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах». Неупорядоченное к моменту принятия законов «О сельскохозяйственной кооперации» и «О кредитных потребительских кооперативах граждан» правовое поле для кредитных кооперативов лишь подверглось дальнейшему дроблению. В решении главной задачи – создании прочных юридических основ для кредитных кооперативов - Россия не приблизилась, а, напротив, отдалилась от поставленной цели.

Нет никакого сомнения, что несовершенство правового регулирования кредитных кооперативов создает благоприятную почву для весьма нежелательных и тревожных явлений в их среде. В, частности, оно поощряет распространение правового арбитража, когда посредством перерегистрации организация сознательно выводится из-под действия одного закона оказываясь в правовом пространстве другого закона в целях поиска более либерального правового режима. Без преувеличения можно сказать, что в такой обстановке вольготно чувствуют себя псевдокооперативы, занимающиеся обманом простых граждан.

Сохраняющаяся правовая неопределенность в отношении кредитных кооперативов приводит к тому, что для этих организаций до сих пор не установлены единые требования к бухгалтерскому учету и отчетности; сбор сведений о них в необходимом объеме органами государственной статистики не ведется. Имеющаяся информация рассредоточена между различными ведомствами – Министерством финансов, Министерством сельского хозяйства, Федеральной налоговой службой и Федеральной службой по финансовым рынкам, - ее сбор и обобщение осуществляются по различным методикам и поэтому информация, как правило, несопоставима.

Нерешенностью на общегосударственном уровне вышеуказанных вопросов объясняется отсутствие на сегодняшний день ясности относительно организации регулирования и надзора в этом секторе финансового рынка.

Исходя из изложенного выше, трудно усомниться в том, что российское законодательство о кредитной кооперации не нуждается в основательном совершенствовании. Правда, в вопросе о конкретных направлениях решения этой задачи существуют различные мнения и подходы. Ярким примером тому являются сама архитектура законодательства. Однако одним этим проблема не исчерпывается. Условно можно выделить три возможных сценария дальнейшего развития событий.

Первый сценарий не предполагает пересмотра концептуальных основ действующих законов[1] и ограничивается внесением изменений и дополнений в них. Очевидно, что следование этим путем не устранит проблему общей раздробленности правового поля. Нельзя исключить также, что процесс дальнейшего дробления только усилится. В настоящее время для несельскохозяйственных производителей (ремесленников, предприятий народного промысла, малых предприятий в городах) членство в кредитных кооперативах по указанным законам не предусмотрено и они вполне вправе ставить вопрос о принятии соответствующего отраслевого закона. При худшем стечении обстоятельств такие кооперативы будут регистрироваться по другим нормативным актам, регулирующим кооперацию, и окажутся «в тени».

Другая проблема заключается в том, что при сохранении отраслевого характера в законодательстве последующие изменения и дополнения в нем могут привести к сдерживанию развития кредитных кооперативов. Ярчайшим подтверждением этого является ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации». До внесения изменений в этот закон в 2006 году он содержал норму, ограничивающую 20% членство в кредитном потребительском кооперативе для лиц, не являющихся сельскохозяйственными товаропроизводителями, но участвующих в хозяйственной деятельности кооператива или оказывающих кооперативу услуги. По общему мнению, представителей кредитных кооперативов эта норма дискриминирует сельское население в тех регионах страны, где в силу социально- экономического уклада это соотношение не может быть выдержано. В новой редакции закона от 2006 года, несмотря на явное несоответствие кооперативным принципам, это требование было сохранено. Другие «нововведения» в этот нормативный акт – ревизионные союзы, саморегулируемая организация ревизионных союзов – также оказались в очевидном противоречии с социально-экономическим содержанием кооператива как института организуемого и управляемого его членами.

Наконец, нельзя исключить того, что в результате изменений и дополнений в действующих законах в них появятся дублирующие нормы.

По второму сценарию отраслевые законы должны быть дополнены рамочным законом «О кредитной кооперации».[2] При этом рамочный закон должен носить максимально универсальный характер. Предмет его регулирования – кредитная кооперация как целостная система. Сам закон должен содержать общие нормы, регулирующие деятельность кредитных кооперативов различных видов. Также предполагается, что в соотношении с рамочным законом «О кредитной кооперации», федеральные законы, регулирующие деятельность различных видов кредитных кооперативов, должны представлять собой нормативные акты с более высокой степенью детализации и регламентирования с учетом специфики отдельных видов кредитных потребительских кооперативов. Данный сценарий выгодно отличается от предыдущего тем, что предполагает установление общих норм для кредитных кооперативов независимо от их отраслевой и иной принадлежности. В то же время рамочный закон оставляет на усмотрение других законов конкретизацию этих норм. В действительности возможности детализации универсальных норм в отраслевых законах весьма ограничены и быстро исчерпываются. Поэтому высока вероятность дублирования правовых норм. Кроме того, детализация может нарушить соотношение между нормами закона и положениями типовых уставов. Это приведет к урезанию прав кредитных кооперативов как самоуправляемых организаций. По этому сценарию положительным образом не решается проблема единого регулятора кредитных кооперативов. Примечательно, что после внесения изменений и дополнений в ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», предусмотревшим регулирующий орган для саморегулируемой организации ревизионных союзов, Постановлением Правительства РФ от февраля 2007 года этим органом было определено Министерство сельского хозяйства, т.е. опосредованным образом данное ведомство стало регулятором и сельскохозяйственных кредитных кооперативов. Тенденция установления узко ведомственного регулирования и надзора в среде кредитных кооперативов может распространиться и дальше.

Третий сценарий, представляющийся наиболее оптимальным, заключается в придании рамочному законопроекту «О кредитной кооперации» статуса единого закона для всех кредитных кооперативов с одновременной утратой силы правовых норм в отношении этих организаций во всех действующих отраслевых и прочих законах. Такой подход будет означать признание примата однородности отношений в области кредитной кооперации. Что касается отраслевой и прочей детализации норм, то для этого существуют типовые уставы организаций. В рамках этого сценария находит решение проблема регулятора. Кроме того, следует учесть, что развитие российских кредитных кооперативов уже привело к стиранию искусственно установленного в законах водораздела между физическими и юридическими лицами в составе их членской базы. Среди членов кредитных потребительских кооперативов граждан теперь немало крестьянских фермерских хозяйств, юридических лиц других организационных форм, а в составе членов сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов заметное место занимают физические лица, не связанные с производственной деятельностью на селе. И в этом нет ничего предосудительного, поскольку таким путем диверсифицируются риски, повышается устойчивость организаций.

И.Л. Бубнов, к.э.н.



[1]ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» и ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан», в которых понятие «кредитный кооператив» нормативно определено.

[2] Законопроекты «О кредитной кооперации» и «О кредитных потребительских кооперативах граждан» являются частью этой конструкции.