Развитие микрофинансирования: что Россия может взять из опыта Бразилии
Бразилия и Россия похожи по многим макроэкономическим условиям и, соответственно, возникающим проблемам. Успешное решение части из них в Бразилии, реализуемая в целях повышения доступности финансовых услуг политика и принимаемые меры по государственному стимулированию микрофинансирования, как точки роста экономического развития, снижения инфляции и безработицы, делают опыт этой страны интересным для нас. Все названное, а также анализ бразильского опыта регулирования и надзора за деятельностью банковских агентов (корреспондентов) позволяет точнее оценить эффективность предлагаемых в данной сфере мер на отечественной почве.
Секреты успеха Бразилии
Как удалось Бразилии достичь успехов в решении задач экономического роста, повышения доступности финансовых услуг, снижения инфляции и безработицы? Одной из причин, по мнению президента Национального партнерства участников микрофинансового рынка (НАУМИР) и Российского микрофинансового центра М.В. Мамуты, является развитие системы банковских агентов, а также микрофинансирования.
К существенным особенностям банковской системы Бразилии относятся сравнительно небольшое число банков и невысокая средняя плотность их филиалов на территории страны при довольно большой численности населения, считает директор Департамента финансовой политики Министерства финансов Российской Федерации А.Л. Саватюгин. В течение многих лет в Бразилии работает всего около 110 банков на 180 млн человек (в России более 1100 банков на 140 млн человек).
Для повышения доступности населения к финансовым услугам банков не хватало. В сочетании с большой территорией это приводило к низкому показателю плотности банковских филиалов, что, в свою очередь, порождало ряд серьезных диспропорций регионального развития. При этом число филиалов не могло быть быстро увеличено в разы без роста капитализации банковской системы. Словом, такая ситуация не позволяла надеяться на быстрое улучшение сложившегося положения.
В целях решения данной проблемы Центральный банк Бразилии сделал акцент на развитии банковской агентской модели как альтернативы филиалам кредитных организаций. Принятые им в начале 2000-х гг. два ключевых нормативных акта (инструкции) были направлены на регулирование деятельности банковских агентов (или, как их называют в Бразилии, корреспондентов). Инструкции строго регламентировали их деятельность и устанавливали: правила отбора банковских агентов и перечень разрешенных им операций; принципы контроля и надзора за качеством оказываемых ими услуг и осуществляемых операций; порядок соблюдения требований законодательства о противодействии отмыванию доходов, нажитых преступным путем, и борьбе с терроризмом; а также требования к квалификации таких агентов.
В Бразилии довольно широк перечень банковских операций, которые могут передаваться на исполнение агентам. Это - переводы и платежи, сбор и проверка документов для открытия банковских счетов физических лиц и малых предприятий; прием средств во вклады, выдача кредитов, т.е. практически полный перечень розничных банковских услуг. А ответственность за деятельность агента (в том числе и субсидиарная) возлагается на банк, который его привлекает. Это освобождает Центральный банк от необходимости осуществлять надзор за конкретными агентами и одновременно повышает качество их отбора и контроля за ними со стороны непосредственно банков. Такой подход позволяет поддерживать на приемлемом уровне значения операционных рисков и обеспечивает надлежащую защиту прав потребителей, получающих банковские услуги через агентов.
Таким образом, бразильская агентская модель значительно шире по линейке продуктов, чем российская, где агентам (как банковским, так и небанковским) может делегироваться только прием некоторых видов платежей (платежные агенты), проведение посредниками узкоспециализированных операций (например работа ипотечных и кредитных брокеров) и т.д. Именно поэтому, хотя общее число платежных агентов и различных посредников, работающих с банками, в России больше, чем в Бразилии, совокупный эффект от их сотрудничества с банками у нас значительно ниже.
Благодаря переходу с 2003 г. к широкому использованию банковских агентов ситуация с доступностью розничных финансовых услуг в Бразилии кардинально изменилась и для физических лиц и микропредприятий к началу 2009 г. составляла уже более 85%.
Сейчас в стране действует более 120 тыс. банковских агентов, причем, с точки зрения потребителя финансовых услуг, обслуживание через агента ничем не отличается от обслуживания непосредственно в банковском филиале. То есть фактически в Бразилии с учетом собственно банковских филиалов функционирует более 145 тыс. банковских точек обслуживания (в России - 27 тыс.).
Агентами могут выступать организации различных типов - от почты до лотерейных киосков, главное - наличие у них большой филиальной сети. Основной вид деятельности агента также не имеет принципиального значения, поскольку все агенты интегрированы в единую информационную компьютерную систему через спутниковый Интернет или GPRS-каналы, стандарты обслуживания клиентов везде одинаковы и унифицированы, а все операции выполняются в режиме реального времени. Важнее правильный отбор и обучение персонала со стороны банка-принципала, на который и возлагается ответственность за привлеченных агентов.
Российское законодательство
Недавно принятый в нашей стране Закон «О приеме платежей физических лиц, осуществляемых платежными агентами», а также поправки к Законам «О банках и банковской деятельности» и «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, нажитых преступным путем, и борьбе с терроризмом» вступают в силу с 2010 г. Они призваны существенно расширить права агентов, установить более ясные и адекватные нормы их регулирования, исключить регуля-торный арбитраж, дав возможность выбора более удобной правовой модели регулирования банковских и небанковских платежных агентов.
Разработка проектов проходила непросто. С одной стороны, необходимо было как можно быстрее расширить возможности агентов, в том числе в связи с кризисным сокращением числа банковских филиалов и планами Центробанка уменьшить к 2011 г. число небольших банков. С другой - есть опасения, что широкое делегирование банковским агентам прав, включая права на идентификацию клиентов от лица банка, может повлечь повышение доли нелегальных доходов, легализуемых через банки. Предполагается, что изучение опыта Бразилии поможет доработать подзаконные нормативные акты и возможные слабые места будут устранены еще на этапе разработки проектов.
В то же время базовые принципы регулирования, предусмотренные, например, российским Законом «О кредитной кооперации», по мнению российских экспертов, соответствуют лучшему мировому опыту, и это позволяет рассчитывать на положительный эффект от принятия закона.
Сходства и различия бразильской и российской систем микрофинансирования
На микрофинансовом рынке Бразилии действует несколько видов игроков - кредитные кооперативы, некоммерческие микрофинансовые организации и банки. То есть структура рынка похожа на формирующуюся в России, но уровень регулирования микрофинансирования полнее и тщательнее проработан.
Основные черты регулирования микрофинансовой деятельности в Бразилии
- Деятельность кредитных кооперативов, которые представляют двухуровневую систему, объединенную в несколько федераций, регулирует Центральный банк. Он же осуществляет надзор за соблюдением данными кооперативами установленных требований. При этом часть надзорных полномочий передается федерациям, выполняющим, таким образом, функцию агентов делегированного надзора. Благодаря продуманной системе регулирования в Бразилии всего 1500 кредитных кооперативов, которые обслуживают более 7 млн человек (в России около 5500 кредитных кооперативов, число их пайщиков - менее 1 млн). Кредитные кооперативы распоряжаются денежными средствами пайщиков на сумму около 15 млрд долл. США (в России - около 700 млн долл.) и выдали в 2008 г. более 5 млн микрозаймов (в России - около 600 тыс.). Кредитные кооперативы второго уровня аккумулируют временно свободные средства кооперативов первого уровня и распределяют их между ними, обеспечивая реализацию функции центральной кассы.
- Деятельность банков регулируется рядом федеральных законов. Надзор осуществляет Центральный банк Бразилии. Причем банки и кредитные кооперативы относятся к ведению разных его департаментов, поскольку принципы кредитной кооперации существенно отличаются от принципов организации коммерческих банков. В Бразилии существует специфическая банковская норма регулирования, направленная на развитие микрофинансирования. С 2008 г. действует норматив, стимулирующий банки направлять на микрокредитование 2% от своих активов. При этом банки могут выбирать, выдавать микрокредиты напрямую (в том числе и через агентов) или выдать оптовый кредит микрофинансовой организации (кредитному кооперативу). Данная норма призвана повысить мотивацию банков к реализации микрокредитных программ и тем самым стимулировать ускоренный рост малого- и микробизнеса.
- Для некоммерческих и коммерческих микрофинансовых организаций (МФО), не привлекающих депозиты населения, отсутствует специальное регулирование. Они осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом и общим регулированием юридических лиц за счет различных источников финансирования, в числе которых - гранты, пожертвования, бюджетные ресурсы и банковские кредиты. По мнению некоторых российских специалистов, подобные виды микрофинансового института находятся в Бразилии на не самом высоком уровне развития, эти виды МФО распоряжаются средствами в объеме около 600 млн долл. (что тем не менее в 2 раза больше, чем сегодня в России). Такой небольшой объем обусловлен тем, что акцент сделан на развитие банковских агентов и кредитных кооперативов. В последние годы активизировались попытки усилить как составляющую МФО на микрофинансовом рынке, так и системный подход к их развитию, в том числе путем реализации специальных государственных программ поддержки сектора. Предполагается, что такие специализированные организации окажутся более эффективными в кредитовании безработных, начинающих свой бизнес, и иных стартовых проектов, чем банки или кооперативы.
- Государственная бюджетная поддержка микрофинансирования осуществляется по двум программам: одна реализуется Министерством труда и занятости, вторая кредитная программа - Бразильским банком развития (BNDES). В частности, в рамках первой программы различные виды институтов, осуществляющих микрокредитование малого бизнеса, могут получить бюджетную поддержку в виде грантов для пополнения портфеля займов, а также для целей институционального развития (например подготовки кадров). Для этого они должны аккредитоваться при министерстве.
Эффективность расходования бюджетных средств оценивается по количеству созданных и поддержанных микрофинансовыми институтами (МФИ) рабочих мест и уровню возвратности микрозаймов. От достигнутой эффективности зависит дальнейший доступ МФИ к средствам программы, взамен они предоставляют отчетность о своей деятельности и участвуют в различных программах мониторинга. На начало 2009 г. насчитывалось около 180 аккредитованных МФИ, государственная поддержка микрофинансирования по линии программ министерства за 2008 г. составила порядка 400 млн долл. США.
Роль Банка развития Бразилии в расширении микрофинансирования
Правительство Бразилии ставит микрофинансирование в число приоритетов, учитывая его важность в борьбе с безработицей и легализацией микробизнеса, и планирует увеличить объем средств на его поддержку. Пока объем кредитных программ, направленных на цели кредитования МФИ, не очень велик - за 8 лет около 700 млн долл.
Банк развития Бразилии реализует различные программы финансирования МФИ в целях усиления их кредитного потенциала. Оценивая кредитоспособность МФО, банк использует специальные методики, существенно отличающиеся от методик оценки кредитоспособности банков, и учитывает специфику деятельности микрофинансовых организаций и их оргструктуру.
Реализацией данных программ в Банке развития занимается специальное управление, состоящее из 15 человек. МФО, получившие кредиты банка, должны соблюдать ряд требований при их использовании. Во-первых, кредиты могут быть направлены только на кредитование микробизнеса; во-вторых, процентная ставка по микрокредитам не должна превышать 4% в месяц плюс до 3% от суммы кредита разовой комиссии при выдаче.
«Эта цифра может показаться довольно высокой для программ государственной поддержки. Однако впечатление несколько меняется, если учесть, что банковские процентные ставки для реального сектора и населения также очень высоки и составляют от 30 до 40% годовых, - пояснил М.В. Мамута. - Причина такого положения заключается в «остаточной памяти» банков о гиперинфляции в Бразилии в середине 1990-х гг. и о достаточно высоком уровне просрочки по кредитам. Правительство и Центробанк совместно борются с этим явлением путем установления на уровне нормативов ЦБ лимитов льготного кредитования для различных секторов экономики. В итоге высокие процентные ставки в основном достаются торговле и сектору мелких услуг, нецелевым потребительским кредитам, а остальные секторы получают кредиты по специальным пониженным ставкам».
Видимо, такой подход и позволяет объяснить кажущееся, на первый взгляд, противоречие - сочетание высоких темпов экономического роста с высокими процентными ставками банков при достаточно низкой ставке рефинансирования ЦБ Бразилии (10,25% годовых на 1 апреля 2009 г.). С другой стороны, следует помнить и о том, что во многом благодаря высоким ставкам по кредитам Бразилии удалось в прошлом десятилетии победить гиперинфляцию и привести ее значение к однозначным показателям (4,5% в 2008 г.).
Возможные пути решения российских проблем «бразильским» путем
Программы и методики государственной поддержки микрофинанирования в Бразилии чрезвычайно важны и целесообразны для применения в России. Ведь с 2009 г. в нашей стране впервые на системной основе реализуются мероприятия по поддержке микрофинансирования как в рамках Программы государственной поддержки малого и среднего предпринимательства Минэкономразвития РФ, так и Программы кредитования малого бизнеса Российского банка развития, считает М.В. Мамута.
Несмотря на определенную схожесть бразильского и российского подходов в этой области, ряд положений существенно различен. Так, у нас субсидии МЭР РФ для целей пополнения портфеля микрозаймов могут быть предоставлены только государственным МФО, а в Бразилии доступ к ним на конкурсной основе имеют все организации, отвечающие установленным критериям отбора, что позволяет повысить эффективность расходования бюджетных средств.
Для введения подобного подхода в рамках отечественных программ совместно с Российским банком развития планируется проанализировать опыт поддержки МФО Бразильским банком развития, чтобы использовать его при доработке методологии кредитования МФО. Это позволит повысить эффективность государственных программ, а значит, масштабы поддержки микрофинансовой отрасли в последующие годы.
Говоря об инновациях в развитии региональной финансовой инфраструктуры и повышении доступности финансовых услуг, М.В. Мамута предложил четыре системных подхода для решения существующих в этой области проблем. Это - расширение региональной банковской инфраструктуры, развитие небанковских микрофинансовых институтов, использование агентов и субагентов, а также других форм дистанционного финансового обслуживания, в частности, электронных денег и платежных систем.
Вопросы доступности финансовых услуг актуальны для развития малого и среднего предпринимательства, обеспечения самозанятости населения и, в связи с этим, для развития местных финансовых и товарных рынков, привлечения инвестиций в производство, решения острых социальных проблем.
В мире существует положительный опыт развития кредитной кооперации. Например, в Канаде более половины населения вовлечено в деятельность кредитных кооперативов (народных касс), в Ирландии свыше 80% населения участвуют в кредитных союзах, в Германии более половины населения пользуются услугами народных сберкасс. То есть развитие кредитной кооперации - это один из действенных путей повышения доступности финансово-кредитных ресурсов для населения.
Второй эффективный путь - развитие агентских сетей банков и других кредитных организаций, привлечение в качестве агентов банков микрофинансовых организаций. Здесь показателен положительный опыт стран БРИК. «У каждого финансового института есть свои резервы и свои ограничения, поэтому у каждого своя ниша на рынке, и реальная доступность финансовых услуг может быть обеспечена только путем гармоничного комплексного развития всех технологий и институтов», - отметил М.В. Мамута. Что касается государственного стимулирования и поддержки деятельности названных направлений, то следует отметить, что из 30 млрд руб., выделяемых Российским банком развития в этом году на поддержку финансово-кредитного сектора, 1 млрд направят на поддержку микрофинансирования и кредитование микрофинансовых организаций. Для создания же полной национальной инфраструктуры потребуется 7-10 лет.
Комментарий Исполнительного вице-президента Ассоциации российских банков А.В. Емелина:
"В целях сохранения возможности получения комплексных финансовых услуг, а также повышения их доступности на всей территории России наиболее предпочтительным можно назвать развитие системы банковских агентов.
Ключевым фактором успеха такой модели является предъявление к банковским агентам требований, адекватных принимаемым ими на себя рискам. В итоге можно ожидать, что развитие агентской сети в рамках банковской системы, в частности, позволит обеспечить:
- надлежащее правовое регулирование деятельности агентов на основе весьма обширного банковского законодательства;
- постоянный контроль за деятельностью агентов со стороны и за счет самих заинтересованных банков;
- агрегированный надзор за деятельностью агентов со стороны ЦБ РФ в рамках общего надзора за банками, что не потребует существенных дополнительных затрат".
Комментарий Генерального директора компании "Кредитный и финансовый консультант" А.С. Гребенко:
Чтобы передавать операции банкам, необходим институт агентов и посредников. В России он начал зарождаться всего 3-5 лет назад и до сих пор находится в зачаточном состоянии. Поэтому говорить об эффективности сотрудничества с банками пока рано. По нашей информации, различных финансовых агентов в России в 5 раз меньше, чем в Бразилии.
Но в ближайшие годы у нас ожидается взрывной рост на этом рынке, так как многие банки стали внимательнее считать свои расходы по привлечению клиентов и продаже своих услуг. А кредитные брокеры - это тот самый инструмент, который позволит сократить расходы и увеличить качество выдаваемых кредитов.
Опасения же по поводу легализации преступных доходов, на мой взгляд, безосновательны.
Сложно сопоставлять и риски невозврата кредитов в России и Бразилии. Кредитование работающего населения там (в отличие от нас) находится на достаточном уровне, т.е. практически любой трудоустроенный гражданин имеет доступ к банковским кредитам. Риски же невозврата со стороны безработных компенсируются повышенными процентными ставками и качеством андеррайтинга потенциальных заемщиков.
Источник: Банковское дело, №10, 2009.