Исследование системы государственного и общественного регулирования кредитной кооперацией в России конца XIX – начала XX вв. сохраняет свою научную значимость и сегодня, в период расцвета данного экономического явления в новых исторических условиях. Особого внимания заслуживают как административные, так и общественные регуляторы кредитной кооперации, определявшие, в конечном счёте, и темпы её роста, и вид подавляющего числа кооперативов в эти годы.

С первых дней появления кооперативного движения в России утверждается разрешительный порядок открытия кооперативов. Причём право на открытие санкционировалось на самых высоких уровнях. Например, для открытия ссудо-сберегательного товарищества требовалось разрешение министра финансов, потребительского общества – министра внутренних дел, а союза кооперативов – Государственного совета.

Только с 1897 года право выдавать разрешение на открытие кооперативной деятельности было предоставлено губернаторам, но по существу это мало что изменило. Министры, а затем и губернаторы, затягивали выдачу разрешений на длительный период, иногда на 2-3 года, а в отдельных случаях и до 10 лет. Утверждение в 15-18 месяцев считалось неожиданно быстрым сроком. Значительная часть прошений возвращалась с отказом, причём в большинстве случаев по причинам, связанным не с качеством документов, а с личностями учредителей. Иными словами, разрешение давалось лишь после тщательного выяснения политической благонадёжности учредителей.

Впрочем, и после получения разрешения проблема жизнедеятельности кооперативов не снималась – во всех государственных установлениях, «нормальных» и «образцовых» уставах сохранялось прав министров, губернаторов и градоначальников закрывать кооперативы «при обнаружении в них чего-либо противного государственному порядку и общественной безопасности и нравственности». Это право нередко использовалось – допускались и случаи смены правлений или отдельных членов, отмены или закрытия собраний кооперативов.

Процедура принятия кооперативами своих уставов сводилась, в основном, к проставлению в текстах «нормальных» и «образцовых» уставов своих исходных данных и выбору желаемого норматива там, где в этих документах очерчивались допустимые пределы. Кооперативная общественность в течение ряда лет добивалась придания «образцовым» уставам рекомендательного характера, и такое требование было зафиксировано в постановлениях кооперативного съезда 1913 года, но добиться этого она не смогла.

При этом, следует отметить, что административные функции государства не имели целью её экономического подавления, а носили большей частью политический характер, за пределами которого сохранялись весьма демократические нормы. Прежде всего, здесь можно отметить единое для всех уставное правило и реальную практику вступления, а не принятия (какой-либо установленной инстанцией) в кооператив каждого желающего.

Нельзя говорить и о «подавлении» кооперации или корыстных побуждениях со стороны государственных органов надзора над ней, наподобие Управления по делам мелкого кредита, и тем более по отношению к государственно-общественным учреждениям, типа Московского комитета и его Санкт-Петербургского отделения. Государственные инспекторы по делам кредита наблюдали за расходованием выделенных Государственным банком средств, зачастую вмешивались в оперативную работу, нарушая суверенитет кооператива как самоуправляющейся организации. Однако в целом в их деятельности преобладали позитивные моменты, т.к. они в известной мере восполняли некомпетентность правлений и советов многих кооперативов, инструктировали и обучали их членов, пока не стали создаваться кооперативные союзы, взявшие на себя часть этих функций.

Сотрудники комитета и его отделения проводили большую работу по статистическому обследованию кооперативов, налаживанию кооперативной статистики, научному обобщению практических результатов и разработке рекомендаций. Среди крупных работников этого комитета можно назвать А.В. Меркулова, В.Ф. Тотомианца, М.Л. Хейсина и других.

Ключевым элементом в системе управления кредитной кооперацией, а одновременно и важным критерием зрелости самого движения, являлись союзы кооперативов.

Нельзя отрицать того, что, в силу специфического отношения властей к любым общественным объединениям, союзное строительство пробивало себе дорогу с большими трудностями и значительно отставало от запросов движения. Первые попытки создания союзных объединений предпринимаются на рубеже XIX и XX вв. (Бердянский кредитный союз в 1901 году и другие). Постепенно, по мере роста движения, этот процесс ускоряется. К началу 1917 года их было всего около 200, в т.ч. 100 крупных. Только после Февральской революции и принятия Временным правительством положения, установившего явочный порядок образования кооперативных союзов, давно назревшая потребность в них стала реализовываться. К середине 1917 года число союзов приблизилось к 500, а за вторую половину этого года почти удвоилось.

Исследование характера деятельности союзов показывает, что они не являлись административно-бюрократическими учреждениями, подчинявшими себе кооперативы и управлявшими ими. Союзы не командовали кооперативами, а обслуживали их, помогали им. В связи с этим они строились не по административно-территориальному признаку, а по принципу экономической целесообразности и объединяли товарищества и общества независимо от их места расположения, исходя из пожеланий учредителей союзов и вступающих в их состав после учреждения.

Важную роль в формировании системы управления кооперацией стало создание Совета кооперативных съездов. Эта идея была одобрена на состоявшемся в марте 1917 года Всероссийском кооперативном съезде, от имени которого на рассмотрение Временного правительства вносилось соответствующее положение. 1 августа того же года «Положение о съездах представителей кооперативных учреждений» было принято. Разрешался созыв на постоянной основе таких съездов для «выяснения и обсуждения вопросов, касающихся нужд кооперативных учреждений, для разработки и проведения мер, имеющих целью их преуспевание, а равно для представительства их интересов». Был избран и постоянный исполнительный орган – Совет Съездов.

Уже вскоре Совет Всероссийских кооперативных съездов развернул большую плодотворную работу. Следует выделить главные направления, где ему удалось особо преуспеть: юридическая и организационная помощь в решении всех вопросов кооперативного движения, особенно в создании союзов и центров; статистическое изучение кооперативного движения, учёт всех действовавших и вновь образовавшихся кооперативов и союзов, их хозяйственных операций и других видов деятельности; издание теоретической, исторической и инструктивно-методической литературы, пропаганда идей кооперативного движения.

И хотя союзное кооперативное строительство в России осталось незавершённым, то, что было сделано за последнее предреволюционное пятилетие, стало важнейшей частью сформировавшейся системы управления кооперативным движением. Одновременно сложились возможности для создания всероссийских специализированных центров по всем основным видам кооперативной деятельности.

Таким образом, за относительно короткий срок, несмотря на административно-бюрократическое воздействие властей, в стране сложился чётко слаженный, эффективный механизм управления кредитной кооперацией, способный обеспечивать выживаемость относительно небольшого, но прогрессивного сегмента рыночной экономики.