Как вытекает из названия настоящей статьи, в ней хотелось бы остановиться не на всех тенденциях, наблюдаемых в российском финансовом законодательстве последних лет, а лишь на тех, которые меня беспокоят, вызывают сомнение. Например, не буду рассматривать антикризисное законодательство, которое меня совсем не смущает и которое, наоборот, считаю близким к оптимальному. Более того, тенденции, которые хотелось бы обсудить, не являются доминирующими. Однако мне кажется, они все же достойны обсуждения.
Попробую изложить свою позицию с помощью самых невинных примеров, когда авторы, по-видимому, хотели «как лучше». Это законы «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов...», «О кредитной кооперации» и «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».
Первый закон - Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в просторечии закон о дольщиках) регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов имущества участников долевого строительства. Закон действует, принимая все новые поправки, без малого шесть лет, но количество обманутых дольщиков не уменьшается, несмотря на упомянутые поправки, и по самым оптимистическим оценкам достигло 100 тыс. семей (при общем количестве участников долевого строительства за все время существования этого понятия - 2 млн). В Государственной думе создана комиссия по борьбе с обманом в области долевого строительства. Возглавил эту комиссию чрезвычайно энергичный человек. Благодаря этой энергии комиссия на разных условиях, при разных уровнях и разных источниках доплат восстановила права большого количества дольщиков, но поток жалоб не сокращается.
Мой диагноз: при долевом строительстве совершается банковская операция - привлечение застройщиком денежных средств физических лиц. При этом надзора нет. На застройщика закон налагает ряд ограничений, но вопрос в том, как узнать, выполняются ли они, если нет надзора? Я уж не говорю о том, что на банк, которому разрешается привлекать средства граждан, налагаются значительно более жесткие ограничения.
Второй закон - Федеральный закон от 18.07.2009 № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», которому едва исполнился год, поэтому относить на его счет нескончаемый поток жалоб граждан, потерявших свои сбережения в кредитных кооперативах, было бы несправедливо. Тем более что главные усовершенствования этого закона относительно замененного им Федерального закона от 07.08.2001 № 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» либо только что вступили в силу (часть 4 ст. 6, вводящая некоторые обязательные нормативы), либо вступят в силу еще почти через год (как часть 3 ст. 35, обязывающая кооператив вступить в саморегулируемую организацию).
Однако гипотезы относительно эффективности улучшений все же сформулировать можно, и они довольно пессимистичны. Часть 4 ст. 6 защищает (созданием пятипроцентного резервного фонда) только «привлеченные» денежные средства членов кооператива, а не их паевые взносы. Ничто не мешает недобросовестному руководителю кооператива все деньги, передаваемые гражданами кооперативу, называть именно паевыми взносами (обязательными или добровольными). К тому же пять процентов - это хороший запас прочности, если они вычисляются от обязательств, скажем, сотен банков (как в системе страхования вкладов). Тогда, в предположении, что одновременно могут стать неплатежеспособными лишь немногие банки, денег хватает. Как аналогичное предположение сформулировать для одного кооператива?!
Думаю, что вряд ли существенно улучшит ситуацию вступление кооператива в саморегулируемую организацию. Следует заметить, что закон допускает крайне неустойчивые саморегулируемые организации, состоящие из пяти членов. Они же будут малоэффективными при выплатах из компенсационного фонда, который они обязаны образовывать. Фонд ограничивается пятью процентами активов своих членов и одному члену может выплатить не более пяти процентов накопленных средств. Если предположить кооперативы равновеликими, то выплата будет ограничена приблизительно 1,25% обязательств кооператива. Если кооперативы не равновелики, то наиболее крупный получит еще меньше.
По-видимому, термин «кооператив» вводит в заблуждение, провоцируя такие представления, которые были верны во времена основателя кредитных кооперативов в Германии и Австрии Фридриха Райффайзена (1818—1888), но являются ложными на сегодня. В частности, сознательно или бессознательно предполагается, что члены кооператива являются личными знакомыми, если не друзьями, и поэтому резонно доверяют друг другу. На самом деле членство в каждом кооперативе возможно для неопределенного круга лиц - призывы вступать в кооператив (разумеется, с обещанием хорошего дохода на вложенный пай), распространяемые через средства массовой информации, стали обыденным делом. Поэтому и здесь содержательно мы имеем дело с полноценной банковской операцией - привлечением денежных средств неопределенного круга физических лиц во вклады - при отсутствии надзора.
Мне неоднократно приходилось присутствовать и даже участвовать в дискуссиях по поводу того, может ли надзор допускать профессиональное суждение или он должен быть полностью формализован. Боюсь, что, по меньшей мере, в случае кредитных кооперативов профессиональное суждение в надзоре необходимо, ибо формализовать можно лишь рутину, а кредитным кооперативщикам нестандартности мышления не занимать. Процитирую реальное предложение: «Кредитный кооператив открывает расчетный счет в расчетном центре системы переводов. Денежный перевод зачисляется на счет кредитного кооператива.
Получатель приходит в офис кооператива, становится членом кооператива и получает перевод. Кооператив получает входящий поток безналичных платежей, которые позволяют ему повысить свою ликвидность, а также получить новых сберегателей. Кроме того, при выплате перевода кооператив удерживает комиссию, тем самым получая дополнительный комиссионный доход». Комментарии здесь, как говорится, излишни.
С Федеральным законом от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» никакие жалобы не связаны. Вероятно, лишь потому, он еще не вступил в силу (настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования). Причина все та же - безнадзорность. Правда, в законе есть две статьи (14 и 15), посвященные регулированию и контролю деятельности микрофинансовых организаций. В статье 14 ключевым является подпункт 5 п. 4. В нем сказано, что уполномоченный орган «устанавливает и контролирует соблюдение микрофинансовыми организациями, привлекающими денежные средства физических и юридических лиц в виде займов, экономических нормативов достаточности собственных средств и ликвидности». Статья 15 цитируется полностью: «Микрофинансовые организации обязаны ежеквартально представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о микрофинансовой деятельности и о персональном составе своих руководящих органов. Формы и сроки представления указанных документов определяются уполномоченным органом». Сравнивать приведенные малообязывающие положения обсуждаемого закона с современным банковским законодательством было бы несправедливо: оно является результатом двадцатилетней эволюции, а закон «О микрофинансовой деятельности...» только что появился на свет. Сравним его с первыми двумя банковскими законами («О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности»), принятыми в декабре 1990 г. Надзор в них был прописан с несравненно большей подробностью и определенностью. Однако и этого оказалось недостаточно, чтобы в течение первых нескольких лет сделать практику банковского надзора сколько-нибудь удовлетворительной.
Впрочем, сторонники рассматриваемого закона утверждают, что микрофинансовые организации не нуждаются в надзоре, так как они могут привлекать средства физических лиц лишь при условии, что одно лицо внесет не менее 1,5 млн руб. Подразумевается, что человек, сумевший заработать полтора миллиона, - квалифицированный инвестор и его не нужно защищать ни надзором, ни страхованием вкладов. Он сам сможет оценить риски, связанные с размещением денег в микрофинансовой организации. Странно, что дольщик, который приносит застройщику часто значительно (в разы) больше чем 1,5 млн, так наивен. К тому же, если нет надзора, то как можно проверить, что в том же окошке, в которое Иванов через минуту протянет 1,5 млн руб., он предварительно не взял взаймы 1 миллион? Я предположил заем в 1 млн руб., потому что невнимательный читатель закона может подумать, что микрофинансовая организация не имеет права ссужать суммы свыше этой. На самом деле ограничение совсем другое: она не имеет права называть суммы свыше 1 млн руб. микрозаймами. В ст. 9, п. 1, подпункт 3 закона написано, что микрофинансовая организация вправе осуществлять наряду с микрофинансовой деятельностью (когда нельзя выдавать займы в сумме свыше 1 млн руб. - П. М.) иную деятельность с учетом ограничений, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и учредительными документами, в том числе выдавать иные займы и оказывать иные услуги в порядке, установленном федеральными законами и учредительными документами. В разрешении оказывать «иные услуги» содержится явное приглашение сделаться оператором по приему платежей, и только совсем наивный руководитель микрофинансовой организации этому приглашению не последует.
Справедливости ради следует заметить, что авторы закона «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» находятся во власти 42-й главы Гражданского кодекса Российской Федерации, которая, по существу противореча банковскому законодательству, разрешает кому угодно давать и брать кредиты, если называть их займами. Так что данный закон, строго говоря, не порождает принципиально новый бизнес, но, боюсь, может послужить подсказкой новым Мавроди.
К счастью, обсуждение тревожных тенденций вызывает естественную ответную реакцию. По крайней мере для одной банковской операции - осуществления расчетов - готовится надежная защита - разработан законопроект «О национальной платежной системе». Главной жертвой этого закона, полагаю, будет закон «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами». Но не менее и даже более важно то, что закон «О национальной платежной системе» имеет шанс сделаться переломным пунктом в развитии банковского законодательства. До принятия этого закона можно было разрушать понятие банковской операции, после - будет нельзя.
Что касается перечисленных мною законов, то закон «О национальной платежной системе» не позволит микрофинансовой организации или кредитному кооперативу превратиться в расчетный банк, что, конечно, ликвидирует некоторые риски, но далеко не нормализует ситуацию. Для коренного исправления закона «О микрофинансовой деятельности...» следовало бы для начала его отменить (благо он пока не вступил в силу). Затем изменить концепцию. Я думаю, что микро финансовая организация, не являющаяся кредитной, для микрофинансирования может использовать только внесенные в капитал средства ее собственников. Разумеется, параллельно необходимо было бы переписать 42-ю главу Гражданского кодекса, чтобы развести понятия «кредит» и «заем». Эта задача непростая, и решать ее придется первоклассным юристам. Но хотелось бы, чтобы заем можно было бы выдавать лишь личному другу, а кредит - неопределенному кругу лиц.
С кредитными кооперативами можно было бы поступить так, как, по существу, поступили Райффайзен и его последователи, - отдать под контроль банков. Подобные конструкции в России стихийно возникают и неплохо работают к обоюдному удовольствию. Банк получает дешевый способ выдавать надежные кредиты, а кооператив - ресурсы.
Не кажется мне безнадежным положение и с долевым строительством. Следует, думаю, различать дольщика в буквальном смысле слова, т. е. бизнесмена, желающего вложить свои накопления в строительство, и ^человека, намеривающегося приобрести квартиру. Первому придется объяснить, что все предпринимательские риски он берет на себя. Второго нужно защитить, по меньшей мере так, как мы защищаем вкладчика банка. Но для этого ему придется смириться с тем, что надежно купить квартиру можно будет только через банк. Банк сможет принимать депозиты граждан с условием в определенный момент предоставить квартиру, скажем, начиная с момента утверждения проекта строительства дома, и из собранных денег (и любых других) кредитовать застройщика. Тогда контроль (надзор) за использованием средств будет обеспечен банком. Дополнительно можно было бы защитить деньги граждан специальной страховкой.
Надеюсь, что такие или похожие изменения в законодательстве действительно произойдут. К этому будут подталкивать те люди, которые недостаточно защищены действующей правовой системой, теряют свои средства и вынуждены генерировать непрерывный поток жалоб, и те, которые стоят за проектом Федерального закона «О национальной платежной системе». Дополнительную надежду внушает недавно одобренная «Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года», потому что по большому счету она служит укреплению банковской (а не псевдобанковской!) системы России, а по-малому - предоставляет банкам (опять-таки именно банкам!) дополнительные профессиональные возможности.
Источник: Деньги и кредит, №10 - 2010