С начала 1980-х в финансовом секторе Китая было проведено несколько реформ, несмотря на это, четыре государственных банка сохраняют доминирование в финансовом секторе. Некоторые исследователи обнаружили, что финансовый сектор выделяет огромную долю сберегательных депозитов неэффективно управляемым государственным предприятиям (ГП), в то время как более эффективный и быстро растущий негосударственный сектор, в частности предприятия малого и среднего бизнеса (МСБ), испытывает затруднения с финансированием. Эта ситуация приводит к низкой эффективности инвестиционных проектов и недостаточному совокупному спросу в стране с 1997 г.

Учитывая сценарий постепенного открытия финансового сектора для иностранных банков в течение пяти лет после вступления в ВТО, довод в пользу ужесточения барьера входа в сектор с частными внутренними инвестициями становится всё более привлекательным. Однако опасаясь потенциальных финансовых рисков, связанных с частным банковским делом, Народный банк Китая (НБК) проявлял чрезвычайную осторожность при совершении любых шагов в этом направлении. Одними из тревожных фактов являются сельские и городские кредитные союзы, которые быстро расширялись в 1980-х и 1990-х гг., но в настоящее время многие из них испытывают финансовые сложности и могут быть источниками финансовой нестабильности. Фактически, уже было несколько кризисов ликвидности кредитных союзов регионального уровня, и к концу 1999 г. по всей стране у сельских кредитных союзов был отрицательный баланс.

Центральный банк сталкивается с дилеммой по отношению к этим кредитным союзам. Так, при отсутствии страхования вкладов, банкротство этих кредитных союзов подразумевает существенные денежные убытки вкладчиков, среди которых много фермеров с низким доходом. Это кажется недопустимым. С другой стороны, если этим кредитным союзам позволить продолжать работу, то их финансовые убытки и количество невозвратных кредитов могут вырасти, что способствует ещё большим финансовым рискам и потерям.

Новая реформа и шаги по реструктуризации, предпринятые как для сельских, так и для городских кредитных союзов в середине 1990-х гг. достигли лишь небольшого прогресса. Политика по отношению к будущему развитию кредитных союзов и вход частных банков стали важными вопросами в плане реформы финансового сектора. 

Развитие кредитных союзов

Основанные в начале 1950 гг., с целью борьбы с ростовщичеством, преобладающим в сельской местности, и способствовании финансовой стабильности, сельские кредитные союзы с тех пор были ядром сельскохозяйственной финансовой системы. Если не брать во внимание эпизод с коммунистическим движением в 1958 г., когда сельские кредитные союзы были объединены с городскими филиалами Сельскохозяйственного банка и отданы под юрисдикцию коммуны, большую часть времени сельскими кредитными союзами управляли государственные банки (народный банк или сельскохозяйственный банк). В течение двух десятилетий до их реструктуризации в 1996 г. сельские кредитные союзы были фактически филиалами низшего уровня Сельскохозяйственного банка.

Как часть преобразования этих четырех государственных банков в коммерческие учреждения, сельские кредитные союзы подверглись кардинальным реформам по отделению от Сельскохозяйственного банка и восстановились в своей сути как независимые кооперативные финансовые учреждения в 1996 г. Тем не менее, как мы увидим дальше, реструктуризация на практике отклонялась от своей первоначальной цели. Развитие сельских кредитных союзов, выраженное общей суммой депозитов и кредитов, представлено в Таблице 1.

Приблизительно после 50 лет развития, к концу 90-х гг. сельские кредитные союзы в Китае состояли из 42000 учреждений со статусом юридического лица с штатом в 640 000 сотрудников на полную занятость, вкладами в размере 1,33 триллионов иен, и кредитами в размере 0,92 триллионов иен, что составляло 12,3 % и 10 % общих показателей в стране соответственно. Тем не менее, расширение бизнеса шло рука об руку с увеличением финансовых рисков. К концу 1999 г. общая сумма убытков сельских кредитных союзов составляла 86,2 млрд иен, что привело к  -8,1 млрд иен чистых активов. Если не учитывать безнадежные кредиты, то финансовая ситуация выглядит ещё хуже. Сельские кредитные союзы в различных регионах демонстрируют различную эффективность. В целом, в бедных внутренних регионах дело идет хуже, чем в процветающих прибрежных областях.

Реформа 1996 года

Национальная конференция по финансовым проблемам, проведенная в начале 1996 г., объявила о реформе системы управления сельских кредитных союзов как о ключевой сельскохозяйственной финансовой реформе. Основная цель реформы состоит в реструктуризации сельского кредитного союза в «кооперативное финансовое учреждение, владеемое и демократически управляемое крестьянами-пайщиками на долевой основе и работающее, главным образом, для пайщиков». Как определено в «Решении Государственного совета по реформе сельской финансовой системы», выпущенном в августе того же года, реформа требует, чтобы все сельские кредитные союзы вышли из-под юрисдикции Сельскохозяйственного банка. Затем, при новой системе окружная ассоциация сельских кредитных союзов примет руководство над кредитными союзами, и НБК будет отвечать за их контроль. Сельские кредитные союзы будут реструктурированы по принципу кооперативного финансового учреждения.

В августе 1996 г. была основана Межведомственная координационная группа Государственного совета по сельской финансовой реформе с рабочим офисом в штаб-квартире НБК. Тогда были установлены местные координационные группы на трёх уровнях: провинции, префектуры и округа. Эти местные группы обычно возглавляются местными чиновниками, отвечающими за финансы, а рабочие офисы группы возглавляются руководителями местных отделений НБК.

Чтобы модернизировать квалификацию окружной ассоциации сельских кредитных союзов для выполнения их новых обязанностей в администрации сельских кредитных союзов, сами окружные ассоциации были реорганизованы и укомплектованы по требованию НБК. Большинство окружных ассоциаций назначили новое руководство, создали подразделения для новых функций и наняли новый штат. Более 10 тысяч рабочих перешли из локальных отделений Сельскохозяйственного банка в окружные ассоциации, увеличив количество сотрудников с полной занятостью до 40 000 человек в стране.

По данным бухгалтерских отчетов в конце октября 1996 г. подтвержденных руководством НБК и Сельскохозяйственного банка, а также Координационной группой Государственного совета по сельской финансовой реформе, из Сельскохозяйственного банка в НБК было передано 187,84 миллиардов иен. Тем временем НБК предоставил Сельскохозяйственному банку специальные займы на эту сумму.

К концу 1999 г. более 50 тысяч сельских кредитных союзов и более 2400 окружных и надокружных ассоциаций сельских кредитных союзов были реструктурированы в ходе реформы. Ниже рассматриваются конкретные случаи, для предоставления подробной информации о реформе.

Применение реформы

Исследовательская группа филиала НБК в городе Руиан в 2001 г. опубликовала отчет об исследовании последствий реформы сельских кредитных союзов в своем городе. В 1997 г. и в последующие годы сельские кредитные союзы Руана предприняли реформаторские меры на основе «Спецификаций для управления сельскими кредитными союзами», выпущенными НБК.

Уставной капитал сельских кредитных союзов формировался с продажи долей пайщикам и накопления их нераспределенной прибыли. Доли могут быть приобретены только наличными, а общее количество акций у отдельного взятого пайщика не может превышать 2 % паевого фонда. Каждый пай стоил 10 йен. Минимальное количество паев составляло 1 на индивидуального пайщика, 100 на каждое юридическое лицо и 100 на каждого пайщика-сотрудника кредитного союза. Впервые предприятиям разрешили владеть паями. По данным исследования сельского кредитного союза Лиао, после реформы почти три четверти паев кредитного союза принадлежало его сотрудникам, тогда как только 9 % принадлежало другим сельским домашним хозяйствам, и 16,7 % принадлежало предприятиям.

После слияния сельских фондов и сельских коллективов финансовых услуг с кредитными союзами, со временем наблюдался рост процента как вкладов, так и кредитов кредитных союзов, а также процент просроченных кредитов. Эта тенденция сопровождалась снижением доходности кредитных союзов.

Показатели после проведения реформы

Реформа была неудачна до такой степени, что не достигла официальной цели восстановления кооперативной природы сельских кредитных союзов. Акцент на внешний контроль сверху вниз, пренебрежение внутренним руководством, бюрократическая и неэффективная система управления, принятая при реформе, и сильное вмешательство правительства в бизнес-решения находятся в прямом противоречии принципу кооперативного финансового учреждения. Как кооперативное финансовое учреждение, сельские кредитные союзы должны быть относительно простыми и небольшими и характеризоваться более прозрачной информацией, демократическим управлением и эффективным внутренним контролем всеми членами союза, и прежде всего кредитованием, ориентированным на пайщиков. К сожалению, реальность сельских кредитных союзов не соответствовала этим характеристикам.

Увеличение количества просроченных кредитов

В течение долгого времени до реформы 1996 г., сельский кредитный союз действовал в тени Сельскохозяйственного банка, что защищало его от прямого воздействия финансовых рисков. Отделение от Сельскохозяйственного банка сделало кредитные союзы более уязвимыми к финансовым рискам. К концу 1996 г. просроченные кредиты насчитывали 238,4 млрд иен, составляя 38 % всех кредитов, увеличившись на 7,5 процентных пункта по сравнению с показателем 1995 г. 26 000 или 53 % всех кредитных союзов понесли убытки. К концу 1996 г., общие потери достигли 35 млрд иен; при 14,7 млрд иен убытков, понесенных в предыдущем году.

В 1998 г. НБК в своем документе «директива о всесторонней реструктуризации сельских кредитных союзов с отрицательной стоимостью» предполагал решить проблему отрицательной стоимости трети таких кредитных союзов, а к концу 2000 г. - всех сельских кредитных союзов. Были предприняты меры по улучшению руководства и управления кредитными союзами, по сокращению штата и предоставлению средств финансовой помощи кредитным союзам. Тем не менее, к 1999 г. финансовое положение сельских кредитных союзов было ещё хуже, а их долги увеличились.

Существует связь между показателями сельских кредитных союзов и развитием региона, в котором они расположены. В целом, кредитные союзы в менее развитых внутренних регионах испытывают больше финансовых затруднений. Это можно проиллюстрировать примером в префектуре бедной северо-западной провинции Ганьсу.

По данным исследования, проведённого в 2000 г. исследовательской группой филиала НБК в городе Луннань среди 248 кредитных союзов в префектуре Луннань провинции Ганьсу, 150 кредитных союзов несут финансовые потери, в то время как только 98 являются прибыльными. В некоторых округах 80 % сельских кредитных союзов пострадали от потерь. Для префектуры в целом, чистые убытки (потери минус прибыль) составили 5,24 млн иен, что равняется в среднем 22 000 иен на кредитный союз. Почти четверть кредитных союзов была в таком положении, что их суммарные убытки превзошли сумму стоимости всех паев и вкладов. После отделения от Сельскохозяйственного банка более половины кредитных союзов могли продолжать существование только с внешней финансовой помощью, у одной трети из них был отрицательный собственный капитал, более 28 % не могли выдать наличные клиентам. Некоторые кредитные союзы в течение многих лет были не в состоянии выдавать кредиты из их сокращающихся сберегательных вкладов, и, следовательно, фактически не функционировали.

Основной причиной финансовых затруднений является высокий процент просроченных кредитов. Среди этих 248 кредитных союзов просроченные кредиты составляли почти половину всех кредитов, что приблизительно на 30 % выше дозволенного максимума. Для некоторых кредитных союзов этот показатель был выше 90 %.

Уменьшение соотношения вкладов-кредитов среди сельских семей и сельского хозяйства

Несмотря на повторяющиеся призывы НБК, подчеркивающие, что финансовая поддержка крестьян, сельского хозяйства и развитие сельской местности является важнейшей задачей сельских кредитных союзов, в действительности сельским домашним хозяйствам сложно получить кредит даже в сельских кредитных союзах. После того, как четыре государственных коммерческих банка ушли с подокружного уровня административных единиц (городки/деревни), чтобы уменьшить их эксплуатационные потери, сельские кредитные союзы стали монополистами в предоставлении финансовых услуг в сельских районах. В некоторых бедных сельских городках такие услуги не доступны вообще, поскольку кредитный союз фактически парализован.

Городской уклон в развитии сельских кредитных союзов

В некоторых исследованиях отмечается сильный городской уклон в развитии сельских кредитных союзов, что отражается в пространственном распределении офисов, направлении кредитования и распределении сотрудников союза по месту жительства. Это фактически перевод сельских накоплений в богатые городские районы, и, следовательно, увеличение и без того сильного финансового неравенства между городскими и сельскими районами.

На основе своего исследования в 2001 г. в сельскохозяйственном городе Хуайхуа в провинции Хунань, Шен Йонгвеи демонстрирует этот уклон при помощи статистических данных. Город Хуайхуа находится в менее развитом внутреннем регионе. Несмотря на то, что более 60 % вкладов получено из сельской местности, около половины офисов сельских кредитных союзов расположены в городских районах и около половины сотрудников, основных средств, непогашенных ссуд, просроченных кредитов и эксплуатационных потерь получены в городских районах. В исследовании это называется городским уклоном в развитии сельских кредитных союзов. Утверждается, что в процветающем прибрежном регионе с высоким уровнем урбанизации, влияние города на работу сельских кредитных союзов неизбежно. Однако такая тенденция в менее развитых, сельскохозяйственных районах может быть рассматриваться только как отчуждение сельских кредитных союзов.

Кроме того, если смотреть на сумму вкладов и доходность, то показатели городских отделений кредитных союзов хуже, чем сельских. С точки зрения экономики не рационально передавать сельские сбережения городским отделениям. В большой степени это отражение влияния ориентированной на город политики местных органов власти.

Обзор развития городских кредитных союзов

Городские кредитные союзы появились позже своих сельских коллег. После учреждения первого городского кредитного союза в городе Чжумадянь провинции Хэнань в 1979 г., городские кредитные союзы как новая форма финансового учреждения в городских районах пережили быстрый рост в 1980-е и в начале 1990-х. К концу 1989 г. существовало более 3400 городских кредитных союзов с общим количеством вкладов в размере 22,1 млрд иен. К концу 1994 г. перед реструктуризацией городских кредитных союзов в городские кооперативные банки, существовало более 5200 городских кредитных союзов, действующих с зарегистрированным капиталом в размере 11,1 млрд иен, общим количеством вкладов в размере 235,4 млрд иен и непогашенных кредитов на 132,4 млрд иен.

Тенденция вкладов и кредитов городских кредитных союзов показана в Таблице 2.

Управление и контроль над городскими кредитными союзами со временем развивались. На раннем этапе развития, городские кредитные союзы находились под юрисдикцией Промышленного и коммерческого банка Китая (ПКБК). Банк также оказывал экономическую поддержку и услуги кредитным союзам. 

В 1986 и 1988 гг. НБК издал «Временное соглашение об управлении городскими кредитными союзами» и «Соглашения об управлении городскими кредитными союзами», определяя городские кредитные союзы как коллективное финансовое учреждение, находящееся непосредственно под управлением и контролем НБК.

С расширением масштаба работы и количества финансовых услуг, городские кредитные союзы все больше и больше проявляли особенности коммерческих банков. Тем временем, из-за унаследованной слабости управления и агентских проблем одновременно с отсутствием эффективного контроля со стороны НБК, развитие городских кредитных союзов сопровождалось увеличением финансовых рисков. С середины 1990-х гг. были случаи панического изъятия денег из некоторых городских кредитных союзов. Правительство было вынуждено оказывать помощь. Начиная с 1995 г., центральный банк решил реструктурировать/объединить городские кредитные союзы в городские кооперативные банки (переименованные в городские коммерческие банки в 1998 г.) в качестве критической меры по предотвращению и снижению финансовых рисков по отношению к городским кредитным союзам.

Реструктуризация городских кредитных союзов в городские кооперативные банки

В отличие от реформы сельских кредитных союзов 1996 г., целью которой было восстановление кооперативной природы сельских кредитных союзов, реструктуризация городских кредитных союзов 1995 г. намеревалась объединить их в коммерческие банки.

С выпуском «Проспекта по организации городских кооперативных банков» Государственным советом в 1995 г. началось движение по реструктуризации  городских кредитных союзов в коммерческие банки в больших и средних городах. Согласно официальному определению, городские кооперативные банки - это совместные финансовые учреждения между старыми городскими кредитными союзами и новыми инвестициями из городских предприятий, домашних хозяйств, индивидуальных предпринимателей и местных органов власти. Поскольку городской кооперативный банк обладает статусом юридического лица, все городские кредитные союзы, объединенные с ним, становятся подчиненными филиалами банка, и. следовательно, теряют свой старый статус независимых юридических лиц. Городские кооперативные банки будут сосуществовать с теми городскими кредитными союзами, которые не объединяются с банком. Все они находятся под контролем и управлением НБК.

Эксперимент проводился в 16 городах в 1995 г., распространившись на 95 городов в 1996 г. К концу 1996 г. было создано 18 городских кооперативных банков, и это число увеличилось до 71 к 1997 г., при этом 1625 бывших городских кредитных союзов действовали в качестве их филиалов.

В 1997 году НБК издал «Соглашение об управлении городскими кооперативными банками». Немногим позже Государственный совет одобрил переориентацию городских кооперативных банков на городские коммерческие банки. Требовалось, чтобы городские коммерческие банки следовали модели акционерных банков во владении акциями, управлении финансами и бизнес-деятельности. Они больше не рассматривались как совместные финансовые учреждения относительно их управления и деятельности.

К 1998 г. в Китае работали 88 городских коммерческих банков с общими активами в размере 494,2 млрд иен и общей суммой материальной ответственности в размере 471,0 млрд иен. Среди городских коммерческих банков четыре имели активы, превышающие 20 млрд иен, они располагались в Шанхае, Пекине, Гуанчжоу и Тяньцзине.

В 1997 г. многие городские кредитные союзы с финансовыми затруднениями были закрыты или объединены с другими. НБК сообщает о 34 городских кредитных союзах в провинции Хайнань, среди которых пять были закрыты, 28 объединены в Банк развития Хайнаня, и один был сохранен. В 1998 г., НБК закрыл 16 городских кредитных союзов, 13 в провинции Гуанси, 2 в провинции Гуандун, и 1 в провинции Цинхай. В 1999 г. НБК приостановил работу 150 городских кредитных союзов в Гуандуне, 7 в Ияне в Хунани, и 2 в Эчжоу в Хубэе, поскольку они не могли обеспечить снятие денег со счетов. Чтобы справиться с рисками, вызванными финансовыми затруднениями городских кредитных союзов, НБК предоставил им специальные кредиты в размере 16,2 млрд иен.

В 2000 г. НБК постановил, что все городские кредитные союзы должны выбирать среди трёх альтернатив: быть приобретенными городскими коммерческими банками, быть приобретенными акционерными коммерческими банками или слиться с сельскими кредитными союзами. Таким образом, не осталось возможностей для существования кооперативных финансовых учреждений (только если номинально) в городских районах.

Хотя финансовые риски были снижены после реструктурирования городских кредитных союзов в городские коммерческие банки, проблемы корпоративного управления и правительственного вмешательства продолжают существовать. Кроме того, неофициальный сектор продолжает испытывать сложности с доступом к банковским кредитам.

Причины прошлых неудач и уроки, которые необходимо извлечь

Развитие городских и сельских кредитных союзов за прошлые два десятилетия является одним из продуктов реформы. С одной стороны, они заполнили пустое пространство в сфере финансовых услуг, оставленное государственными коммерческими банками. С другой стороны, они создали огромную сумму безнадежных кредитов и, следовательно, потенциальные финансовые риски. Много факторов способствовали неудаче городских кредитных союзов; некоторые характерны для развивающихся стран, в то время как некоторые уникальны для переходной экономики Китая. Необходимо провести тщательный анализ этих причин и уроков, которые можно извлечь.

Причины, касающиеся руководства и управления

Двусмысленность прав собственности и отклонение от сути финансового кооперативного учреждения

Как пишет Си Пинг, Международная организация труда (МОТ) в 1994 г. определила, что кооператив является добровольческой и демократической организацией и ассоциацией с общей целью. Все члены вкладывают капитал, рискуют и извлекают выгоду, а также активно участвуют в её работе. «Соглашения по управлению сельскими кредитными союзами» 1997 г. определили сельские кредитные союзы как «состоящие из пайщиков, имеющих доли, демократически управляемые всеми пайщиками и предоставляющими финансовые услуги, главным образом, пайщикам».

Однако, согласно вышеуказанному стандарту, городские и сельские кредитные союзы Китая никогда не были фактическими кооперативными финансовыми учреждениями. С самого начала, создание сельских кредитных союзов было продуктом обязательных инструкций правительства. Членство скорее принудительное, чем добровольное. У членов нет возможности выйти из союза. Очевидно, недобровольные члены не являются владельцами союза, так называемое «демократическое управление всеми членами» всего лишь пустое слово. До реформы 1996 г., сельские кредитные союзы находились под юрисдикцией государственных банков, и фактически стали их филиалами низшего уровня.

Реформа сельских кредитных союзов 1996 г. объявила своей целью реструктуризацию сельских кредитных союзов в кооперативные финансовые учреждения, которые «состоят из пайщиков, имеющих доли, демократически управляются всеми пайщиками и предоставляют финансовые услуги, главным образом, пайщикам». Однако внедрение реформы сильно отклонилось от исходной цели. Реформа лишь передала контроль над сельскими кредитными союзами от Сельскохозяйственного банка окружной ассоциации  сельских кредитных союзов. Хотя и сельские кредитные союзы и окружная ассоциация сельских кредитных союзов имеют статус независимого юридического лица, у ассоциации есть право принятия решения относительно назначения руководителей кредитных союзов и бизнес-деятельности, что делает сельские кредитные союзы фактически не автономными предприятиями, а зависимой частью ассоциации. Кроме того, сама ассоциация полностью подчиняется местному органу власти. Поскольку у пайщиков нет возможности участвовать в процессе принятия решений, они не заинтересованы в улучшении показателей сельских кредитных союзов.

Исследование реформы сельских кредитных союзов 1996 г. в городе Руан, о котором докладывает исследовательская команда филиала НБК в городе Руан, иллюстрирует подробности реформы. Как требовал НБК, каждый сельский кредитный союз в городе создал совет директоров и попечительский совет. Совет директоров отвечает за персонал, финансовый план, включая бюджет, распределение прибыли и финансирование возможных потерь. Попечительский совет контролирует соблюдение законов, постановлений, государственной политики, и управление союзом. Председатель совета директоров и председатель попечительского совета могут одновременно считаться руководителем и заместителем руководителя кредитного союза соответственно. Однако исследование показало, что в большинстве случаев совет директоров и попечительский совет были лишь формальностью и фактически не функционировали.

Городская ассоциация сельских кредитных союзов управляет персоналом, трудом и заработной платой, кредитованием и другой деятельностью; она также предоставляет услуги союзам под своей юрисдикцией, такие как межсоюзное кредитование, расчет и т.д. Фактически, отношения между городской ассоциацией и подчиняющимися союзами больше походят на отношения между штаб-квартирой коммерческого банка и его филиалов, не имеющих статуса юридического лица, чем на отношения между независимыми учреждениями.

Другое исследование может использоваться для описания того, как местный орган власти вмешивается в работу сельских кредитных союзов. Исследование, проведенное в 2001 г. исследовательской группой филиала НБК в городе Учжоу показало, что сельские кредитные союзы мало автономны в своей работе. Обычной практикой для местных органов власти является направление кредитования в пользу их собственных интересов, чаще всего, ради политических целей. В Учжоу такие  вмешательства могут быть классифицированы на три категории. Первая категория - политика кредитования для финансирования инвестиций в плохо управляемые предприятия города и деревни, (ПГД), довольно часто такие инвестиционные решения принимаются без технико-экономического обоснования. Например, Сельские Кредитные союзы в округе Гуанчан были вынуждены предоставить кредиты ПГД в округе. Поскольку 90 % ПГД в округе были закрыты, эта практика кредитования привела к 10 миллионам иен невозвратных кредитов, оставив кредиторов в больших финансовых трудностях. Вторая категория является политикой кредитования для поддержания скороспелых проектов по структурной реорганизации сельского хозяйства, основанных только на желании чиновников. В 1996 г. местные чиновники в округе Наньфэн вынудили сельские кредитные союзы предоставить сельским домашним хозяйствам 120 млн иен кредитов для их нового проекта разведения мягкотелых черепах. Однако неожиданное изменение на рынке сделали проект невыгодным, и более 60 миллионов иен кредитов не были возмещены. Третья категория является вынужденным кредитом, выданным руководству городка, чтобы компенсировать невыполненную задачу по сбору налогов.

Те же самые аргументы работают и для городских кредитных союзов. Городские кредитные союзы в действительности не являются ни кооперативными финансовыми учреждениями, ни малыми коммерческими банками согласно коммерческому стандарту. В большинстве случаев городские кредитные союзы подчиняются местным отделениям государственных банков или местному органу власти, часто выступая в качестве их филиалов низшего уровня. Они расцениваются как «обслуживающий сектор» местных отделений государственных банков и местного органа власти с функцией поддержки связанных предприятий или обеспечения рабочих мест членам семьи и другим родственникам. При такой организации естественно, что кредитные союзы плохо управляются и становятся уязвимыми перед финансовыми рисками и массовым изъятием вкладов населением.

Часто люди рассматривают провал городских и сельских кредитных союзов как провал кооперативного финансового учреждения. Тем не менее, из обсуждения выше ясно, что городские и сельские кредитные союзы фактически не являются кооперативными финансовыми учреждениями по своей природе. Поскольку до сих пор сельские и городские кредитные союзы подверглись вмешательствам и прямому управлению местными органами власти или местными отделениями государственных банков, их провал должен расценивать в первую очередь как провал этого вмешательства. К сожалению, этим очевидным фактом зачастую пренебрегают. Тщательный анализ уроков, которые необходимо усвоить из прошлых неудач сельских и городских кредитных союзов, необходим для формулировки благоразумной, но активной стратегии относительно будущего развития кооперативных финансовых учреждений и малых и средних частных банков.

Риски недобросовестности, вызванные отсутствием банкротства и правительственным вмешательством

Поскольку банкротство сельских кредитных союзов привело бы к существенным денежным убыткам сельских вкладчиков, особенно сельских домашних хозяйств с низким доходом, добиться его трудно, если вообще возможно. Отсутствие выходного механизма и вмешательство местного органа власти привели к риску недобросовестности на трех разных уровнях. Во-первых, местные органы власти осознали, что государство не позволит сельским кредитным союзам обанкротиться благодаря заботам о стабильности, и, следовательно, стали пользоваться преимуществами сельских кредитных союзов. В дополнение к обязательному кредитованию, местные органы власти также взимают высокие налоги и сборы с сельских кредитных союзов. Во-вторых, управленческий штат сельских кредитных союзов осознал, что государство не закроет их союзы, и, следовательно, они не стараются улучшить показатели союзов более эффективным управлением. В-третьих, заемщики, особенно ПГД, знают, что сельские кредитные союзы не обанкротятся, и, следовательно, они стараются отложить выплату кредитов.

Риск недобросовестности не ограничен только решениями о кредитовании и займах. Неоднозначное право собственности сельских кредитных союзов и отсутствие реального владельца сделали агентскую проблему очень серьезной. Взяточничество, возможное в сельских кредитных союзах, привело к масштабной коррупции. Многие сельские кредитные союзы, понесшие большие потери, продолжали закупать роскошные автомобили, нанимать персонал и модернизировать офисы. Это явление описывают китайским высказыванием: «богатые монахи в бедных храмах».

Несоответствие капитала и дефицит квалифицированного персонала

В целом, сельские кредитные союзы склонны быть малочисленными с несоответствующим капиталом. Это более очевидно в развивающихся западных областях. По данным исследования 248 сельских кредитных союзов в префектуре Луннань провинции Ганьсу, проведенного исследовательской группой филиала НБК в Луннани, к концу 1996 г. средний капитал пайщика составлял 58,6 тысяч иен на союз, и 15 % союзов имели средний капитал пайщика ниже 10000 иен. У одного из союзов он составлял только 400 иен. Недостаточная капитализация и слишком мелкий масштаб делает эти кредитные союзы очень уязвимыми для любых финансовых рисков. Даже одно снятие вклада или маленький правовой спор могли привести к неплатежеспособности.

Дефицит квалифицированного персонала также был серьезной проблемой. В префектуре Луннань среди 1049 сотрудников, работающих в сельских кредитных союзах, у 40 % была окончена только средняя школа или получен еще более низкий уровень образования, в то время как менее 10 % окончили старшую среднюю школу или получили высшее образование. Учитывая эту ситуацию, трудно найти компетентного руководителя или бухгалтера для кредитного союза. Среди рассмотренных кредитных союзов у почти 80 % был бухгалтер, не способный вести точный и полный бухгалтерский отчет своевременно. Некоторые руководители кредитных союзов были неграмотными.

Неэффективный внешний контроль

Унаследованные от прошлой системы планирования усилия центрального банка по управлению финансовыми рисками были сосредоточены на одобрении входа в бизнес, пренебрегая пруденциальным регулированием и контролем финансовых учреждений. Поэтому, как только кредитный союз был одобрен, эффективный контроль над его работой отсутствовал. Это понятно по вышеупомянутым исследованиям. Важность пруденциального регулирования и контроля была общепризнана в Китае в последние годы, особенно после азиатского финансового кризиса. Что нам необходимо сделать, так это наладить контроль центральным банком. Достижение концептуальных изменений в контроле финансовых учреждений может занять время.

Однако, как и в случае с сельскими и городскими кредитными союзами, эффективный контроль будет возможен, только если местные органы власти будут в этом заинтересованы. Прямое вмешательство и участие местных органов власти и даже местных отделений центрального банка в управлении кредитными союзами превратило их из аутсайдеров в инсайдеры. Инсайдерам позволено осуществлять функцию сторонних наблюдателей, аналогично ситуации, в которой игрок является одновременно и судьей. Эта практика, несомненно, подломила основы внешнего контроля.

Таким образом, чтобы усилить пруденциальное регулирование и контроль над кредитными союзами и другими финансовыми учреждениями, местные органы власти должны отделить свою функцию от прямого вмешательства и управления работой союзов.

Поскольку кредитные союзы склонны быть менее «формальными» по сравнению с коммерческими банками, более эффективный контроль должен проявляться сначала со стороны пайщиков, а не посторонних лиц. Улучшенное внутреннее руководство и управление стали бы прочной основой любого эффективного внешнего контроля.

Отсутствие рыночных ограничений

Регулирование конкурентного рынка может также играть важную роль для эффективного распределения средств и контроля рисков в банковской системе. Хорошо управляемому банку легче получить средства от инвесторов, кредиторов, вкладчиков и других деловых партнеров по более благоприятным ценам и условиям. С другой стороны, банки с высокими финансовыми рисками должны заплатить вознаграждение за более высокий риск, дополнительные гарантии и т.д. Поэтому, это рыночное вознаграждение или штраф могут подтолкнуть банки к поддержанию достаточности капитала и более эффективного функционирования контролирующего органа. К сожалению, рыночная конкуренция в финансовом секторе в целом была подавлена, и, следовательно, рыночное ограничение едва ли может играть роль в этом отношении.

Это более очевидно для сельских кредитных союзов. После того, как государственные коммерческие банки ушли с подокружного уровня, сельские кредитные союзы стали единственными финансовыми учреждениями в области. Это монополистическое положение защищает их от конкурентного рыночного давления, и с другой стороны, препятствует тому, чтобы рыночное ограничение функционировало.

Кроме того, политика правительства по отношению к неофициальным финансовым учреждениям, спонтанно развившаяся в сельской местности, может  также предотвращать полноценное функционирование рыночного ограничения.

Правительство сделало все неофициальные финансовые учреждения незаконными. Однако, поскольку спрос растущей и  развивающейся экономики сельского хозяйства не мог быть удовлетворен формальной финансовой системой, неофициальные финансовые учреждения появлялись и играли важную роль на сельском финансовом рынке. Например, уже в 1993 г., неофициальное финансовое посредничество составляло приблизительно 40 % общего денежного обращения в Вэньчжоу в провинции Чжэцзян. Для сравнения, собственные средства владельцев бизнеса составляли еще 40 %, в то время как государственные банки и кредитные союзы представляли только 20 %. Альтернативой устранению этих неофициальных финансовых учреждений является их легализация и размещение под контролем центрального банка. Таким образом, неофициальные финансовые учреждения могут быть конкурентоспособной и дополнительной помощью формальных банков, и, следовательно, усиливать рыночное ограничение для здорового развития финансового сектора.

Важным вопросом относительно будущего развития кредитных союзов и частных банков является оценка структуры финансового сектора Китая: сектор страдает от финансовых рисков, являющихся результатом «чрезмерной конкуренции» или подавленной конкуренции? Кажется, что прошлый опыт сельских и городских кредитных союзов не поддерживают аргумент в пользу «чрезмерной конкуренции». Скорее он указывает на серьезную проблему прямого правительственного вмешательства, и подавленная рыночная конкуренция в финансовом секторе привела к неэффективному распределению сбережений среди инвесторов и предотвратила функционирование рыночного ограничения.

Главные стратегии, принятые реформами городских и сельских кредитных союзов 1995 и 1996 годов: Во-первых, усиление контроля кредитных союзов местными органами власти и местными отделениями центрального банка. К сожалению, это заканчивалось прямым правительственным вмешательством в работу и приводило к взяточничеству и риску недобросовестности. Во-вторых, увеличение эксплуатационного масштаба кредитных союзов посредством объединения с сельскими кредитными союзами в том же самом округе под руководством окружной ассоциации и слияние городских кредитных союзов в городские кооперативные банки. Вторая стратегия, основанная на убеждении, что более крупные учреждения будут менее уязвимы перед финансовыми рисками, привела бы к прекращению деятельности городских кредитных союзов в городах и дальнейшему отклонению сельских кредитных союзов от природы кооперативной организации.

«Неофициальная» природа экономики сельского хозяйства

«Неофициальная» природа экономики сельского хозяйства может быть проиллюстрирована структурой её занятости. Среди 700 миллионов работников в Китае приблизительно 70 % являются сельскими, и более половины - сельскохозяйственными. ПГД создают вакансии приблизительно для одной четверти сельской рабочей силы. Занятость на ПГД, после сильного роста в 1980-х, пришла к застою и даже уменьшилась с середины 1990-х. Поэтому, большинство сельских рабочих, включая мигрировавших в города, заняты в семейном сельском хозяйстве и традиционных услугах и другой неофициальной деятельности. Их спрос на финансовые услуги едва ли может быть удовлетворен формальной банковской системой, состоящей из государственных банков, акционерных банков, городских коммерческих банков и сельских и городских кредитных союзов. Как показано выше, развитие неофициальных финансовых учреждений до некоторой степени удовлетворяло спрос неофициального сектора. Тем не менее, эти неофициальные учреждения не были признаны центральным банком и должны были быть устранены.

Крупные государственные банки не подходят для обслуживания финансовых потребностей предприятий малого и среднего бизнеса, с точки зрения организационной структуры и стоимости сбора информации. Небольшие банки могут добиться большего успеха в удовлетворении потребностей малых и средних предприятий. Поскольку малые и средние предприятия являются основными источниками роста в последние два десятилетия, существующий финансовый сектор с преобладающими четырьмя государственными банками, должен быть реструктурирован, чтобы допустить более эффективное развитие и стабильный рост небольших частных банков.

Хотелось бы продолжить эти рассуждения и сказать, что существующая финансовая система «слишком формальна» для того, чтобы удовлетворить потребность развития неофициального сектора. В действительности, многие городки попали в забвение финансовых услуг, и, следовательно, их развитие затруднено. Несмотря на повторяющиеся призывы к кредитным союзам об обслуживании сельских домашних хозяйств, сельского хозяйства и сельского общества, проблема остается нерешенной.

Увеличение разнообразия сельских и городских экономических систем Китая

Когда реформа стартовала в конце 1970-х годов, экономика Китая была намного более однородной по сравнению с сегодняшней ситуацией: экономика сельского хозяйства была, прежде всего, сельскохозяйственной, а в городской экономике преобладали государственные предприятия. Эмпирические данные зафиксировали существенный рост несельскохозяйственного сектора в сельской местности, более быстрый рост сектора обслуживания в городских районах и разнообразную структуру собственности как городских, так и сельских экономик. Межрегиональное и городское и сельское неравенство доходов увеличилось. Даже структура спроса намного более разнообразна.

Более разнообразная экономика нуждается в более разнообразной структуре организации и собственности финансового сектора. Поскольку спектр экономики сельского хозяйства простирается от семейного сельского хозяйства и другой деятельности вне сельского хозяйства, мелких предприятий производства и услуг до крупномасштабных производителей, оборудованных современными технологиями, она нуждается во всесторонней финансовой системе для удовлетворения разнообразных потребностей различных компонентов экономики. Система должна включать "реальные" кооперативные кредитные союзы, небольшие частные банки и другие акционерные коммерческие банки, и возможно, зарождающийся интернет-банкинг. Однако поскольку в большинстве случаев сельские домашние хозяйства и малый бизнес испытывают сложности в получении кредита, необходимо подчеркнуть важность нижнего уровня финансовой системы, а именно, кредитных союзов и небольших частных банков.

Альтернативные стратегии для будущего сельских кредитных союзов

Будущее кредитных союзов, в первую очередь, сельских кредитных союзов и их стратегии стали спорным вопросом. Например, Си Пинг в своей работе от 2001 г. предложил две альтернативные стратегии будущего сельских кредитных союзов: продолжать их существование в качестве «номинальных» кооперативных учреждений, но де-факто вести коммерческий банковский бизнес; или реструктурировать сельские кредитные союзы в коммерческие банки так, чтобы их название могло быть совместимо с природой их бизнеса. Примечательно, что  он исключил любые возможности будущего развития реальных кредитных союзов в Китае.

Однако когда мы обсуждаем будущее развитие сельских кредитных союзов, мы должны отметить, что в обсуждение вовлечены две различных категории кредитных союзов. Одна из них - это кредитные союзы, существующие в Китае в течение нескольких десятилетий, и как мы продемонстрировали выше, их только называли кооперативными кредитными союзами, но по своей природе они не были кооперативными (для простоты назовем их условные кредитные союзы). Эти условные кредитные союзы стали средством местных органов власти, многие из них испытывают финансовые затруднения, и для страны в целом имеют отрицательную ценность. Учитывая политические трудности признания банкротства, очевидно, неприятно иметь дело с этими условными кредитными союзами и огромными долгами, которые они создали.

Другая категория кредитных союзов, организована по принципу кооперативов (назовем их «реальными кредитными союзами). Они никогда не существовали, по крайней мере, в крупном масштабе, в стране. При обсуждении будущего кредитных союзов нельзя путать условные кредитные союзы с реальными. Реформа сельских кредитных союзов 1996 г. однажды устанавливала цель относительно восстановления кооперативной природы союзов. Только эта цель не была достигнута. Вопрос в том, можно ли реализовать реальные кооперативные кредитные союзы при текущем институциональном механизме в Китае, и не повлекут ли такие реальные кредитные союзы новые финансовые риски. В следующей части мы обсудим альтернативную стратегию будущего условных и реальных кредитных союзов.

Существует множество дискуссий относительно будущего десятков тысяч существующих условных кредитных союзов. Кроме того, к вышеупомянутым предложениям Си Пинга некоторые утверждали, что мы не должны рассматривать только одну модель будущего развития сельских кредитных союзов; напротив, полагается, что различные модели отражают различия в местном уровне развития. В более развитом и урбанизированном регионе сельские кредитные союзы могут быть объединены в сельские кооперативные банки, которые являются гибридом традиционных, кооперативных и коммерческих банков. Законодательство о кооперативах и кооперативном банковском деле должно быть построено таким образом, чтобы у будущих кооперативных банков могли быть правовые рамки, которым можно следовать. С другой стороны, в бедных регионах, главной задачей сельских кредитных союзов является снижение уровня бедности, и, следовательно,  функционирование как банк развития. Поэтому, существующие сельские кредитные союзы могут быть преобразованы в местные филиалы Сельскохозяйственного Банка развития, одного из банков развития в Китае. В других областях существующие сельские кредитные союзы могут принять различные формы: например, окружная ассоциация сельских кредитных союзов может принять под свою юрисдикцию все кредитные союзы, чтобы стать одним большим совместным предприятием, или несколько кредитных союзов могут слиться в один союз, или кредитный союз сохранит свой статус независимого юридического лица, и т.д.

Несмотря на то, что я согласен, что уровень развития может играть важную роль в формировании структуры финансового посредничества в различной местности, его роль не должна быть переоценена. В бедном регионе могут появляться успешные частные предприятия, которые хотели бы взять заем в коммерческом банке; в развитом прибрежном регионе, таком как Чжэцзян, малый бизнес все еще может иметь сложности с доступом к кредитам, и, следовательно, искать больше средств финансирования. Это свидетельствует о господстве частного кредитования среди родственных и соседних домашних хозяйств в некоторых процветающих областях, несмотря на то, что процентная ставка такого кредита обычно намного выше официального уровня.

Нужно признать, что учитывая плохое финансовое состояние существующих условных сельских кредитных союзов, реструктурировать их в другие предприятия является нелегкой задачей, поскольку это требует огромных затрат. Здесь необходимо подчеркнуть, что любая реструктуризация текущих сельских кредитных союзов, независимо от того является ли ее целью реальные кооперативные финансовые учреждения, коммерческие банки или их гибрид, должна стремиться к образованию учреждения со статусом независимого юридического лица, с ясно определенными правами собственности и защитой от прямого вмешательства и управления правительством.

Для кредитных союзов с рыночной стоимостью мы должны использовать рыночный подход, чтобы облегчить реструктуризацию. Таким образом, эти кредитные союзы могут быть реструктурированы в коммерческий банк, могут быть приобретены или слиты с другими коммерческими банками или могут быть проданы коллективу, чтобы стать реальным кооперативом. Для кредитных союзов, не имеющих рыночной стоимости и не способных использовать рыночный подход, правительство должно помочь исправить их неплатежеспособность, по крайней мере, частично, при помощи финансовых средств, и затем закрыть их. Условные кооперативы должны прекратить существование, а новые должны начать работать абсолютно по-другому. Мы не должны переносить убытки условных кредитных союзов на плечи новых реальных кредитных союзов.

Основываясь на неудовлетворительной работе текущих условных кредитных союзов, Си Пинг и некоторые другие исследователи в своих работах не допускают будущее развитие совместных финансовых учреждений. Однако их аргумент не очень убедителен, поскольку политические меры по отношению к существующим условным кредитным союзам нельзя путать с политикой относительно будущего развития реальных кредитных союзов, и прошлая неудача условных кредитных союзов не может использоваться в качестве аргумента против будущего развития реальных кредитных союзов.

Неофициальная природа и разнообразие экономики сельского хозяйства представляют потребность в более всесторонней и эффективной финансовой системе. Реальные кооперативные кредитные союзы должны быть одним из компонентов такой системы, и, следовательно, должно быть больше стратегических возможностей для будущего развития.

Несмотря на то, что несколько новых, реальных кредитных союзов могут произойти из старых, условных кредитных союзов путем реструктуризации, самые новые союзы не обязательно происходят из старых. Вместо этого они могут быть новыми учреждениями, основанными на принципе кооперативных организаций или взращёнными из существующих неофициальных финансовых учреждений, но легализованные и помещенные согласно постановлению под контроль центрального банка.

Некоторые утверждают, что существующие союзы являются слишком маленькими и слабыми, чтобы конкурировать с крупными банками, поэтому единственный способ преодолеть эту слабость состоит в том, чтобы объединить местные кредитные союзы в крупную национальную группу, которая может мобилизовать вклады в национальном масштабе и, следовательно, снизить риск, вызванный снятием вкладов. Хотя определенный масштаб необходим для надлежащей работы кредитных союзов, размер не является ключом к успеху. Напротив, преимущество реальных кооперативов основывается на относительно маленьком и ограниченном масштабе работы, таком, чтобы организационная структура была простой и эффективной, чтобы избежать агентских проблем; чтобы информация среди участников была более прозрачной, и, следовательно, минимизировалась проблема асимметричной информации между кредитором и заемщиком. Поскольку кредитные союзы предоставляют кредит, прежде всего свои пайщикам, которые являются в то же время владельцами союза, внешние факторы и риск недобросовестности, обычно наблюдаемые в коммерческом банковском деле, могут быть также минимизированы.

Таким образом, сельские кредитные союзы, по крайней мере, на ранней стадии их развития, должны быть ограниченны определенной административной единицей, скажем, городком или округом. Каждый кредитный союз должен быть маленьким, но обладать статусом независимого юридического лица. Крупная и иерархичная организация сельского кредитного союза лишит его всех вышеупомянутых преимуществ, поместив его в прямую конфронтацию с гигантскими государственными коммерческими банками. Ключ к жизнеспособности и конкурентоспособности сельских кредитных союзов не в размере, а скорее в их эффективном руководстве, демократичном управлении, информационной прозрачности и свободе от вмешательства правительства в работу. Сельские кредитные союзы могут также быть объединены с программами снижения уровня бедности.

Кредитные союзы могут также быть развиты в городах, чтобы удовлетворить потребности роста неофициального сектора.

Альтернативные стратегии будущего частных банков

Несмотря на то, что сотни акционерных банков и городских коммерческих банков уже были учреждены, господство местных органов власти или государственных единиц в их структуре собственности и назначение руководства высшего уровня правительством указывает на степень вмешательства правительства. Поэтому мы можем сказать, что барьеры входа в частное банковское дело все еще не сняты.

Учитывая сценарий вступления Китая в ВТО в ближайшем будущем и открытие корпоративного банковского бизнеса иностранным банкам в течение 2 лет, а также открытие розничных банковских услуг в течение 5 лет после вступления, фактически вопрос не в том, «должен ли» Китай открыть банковскую сферу для внутренних частных инвестиций, а «когда» он должен это сделать. После полного открытия банковской сферы иностранным банкам, было бы с политической и юридической точки зрения странно или даже неосуществимо продолжать запрет на вход во внутреннюю частную банковскую сферу. Кроме того, у нас есть еще больше экономических причин одобрить раннюю либерализацию частного банковского сектора. Углубление реформы потребовало бы, чтобы реформа финансового сектора догнала реформу производственного сектора, который сильно отставал; и конкуренция между государственными и частными банками оказало бы конкурентное давление на неэффективные государственные банки, по крайней мере, на местном уровне. В некоторой степени это бы подготовило внутренние банки к столкновению с конкуренцией со стороны иностранных банков.

Конечно, у центрального банка есть серьезные основания опасаться финансовых рисков, учитывая прошлые неудачи городских и сельских кредитных союзов. Фактически, те же аргументы, что мы использовали для будущего развития кооперативных кредитных союзов относятся к частному банковскому делу. Основными причинами прошлого провала кредитных союзов является отсутствие автономии, учитывая двусмысленность их права собственности и кредитную политику, проводимую из-за вмешательства правительства, что привело к огромной сумме непогашенных кредитов и финансовой уязвимости. Этот провал является не провалом частного банковского дела, а скорее вмешательством правительства.

Какие уроки мы можем извлечь из прошлого провала кредитных союзов для будущего частных банков? Во-первых, высокий приоритет должен быть отдан корпоративному управлению самих частных банков. Капитал банка должен быть должным образом диверсифицирован, чтобы избежать господства немногих крупных акционеров. Может помочь учреждение совета директоров из незаинтересованных членов. Во-вторых, необходимо принять меры по предотвращению вмешательства местного органа власти в порядок кредитования, гарантии, что работа основана только на коммерческом стандарте и усилении управления рисками. В-третьих, необходимо эффективно использовать пруденциальное регулирование. Такое регулирование должно включать требование минимального капитала, внешний контроль над достаточностью капитала и рыночное ограничение.

Чтобы гарантировать финансовую стабильность, частное банковское дело можно сначала испробовать в нескольких местах разного уровня развития. Эксплуатационный объем этих экспериментальных банков может быть ограничен определенными административными областями и предназначаться в первую очередь для малых и средних предприятий. Эксперимент нескольких небольших частных банков не должен быть опасным предприятием для финансового сектора. Конечно, риски всегда существуют, это относится даже к четырем государственным банкам-гигантам.

Таблица 1. Вклады и кредиты сельских кредитных союзов 1978-99

Таблица 2. Вклады и кредиты городских кредитных союзов